II SA/Łd 167/12

Dnia 30 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A s.c. J. J., I. K. z siedzibą w Ł. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie oceny merytorycznej wniosku złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić A s.c. J. J., I. K. z siedzibą w Ł. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego zaksięgowanego w dniu 15 lutego 2011 r. pod pozycją [...]. W dniu 16 lutego 2011r. J. J. i I. K., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej PPHU A, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na informację zawartą w piśmie Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z dnia [...]r. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), polegające na dowolnej ocenie dokumentacji aplikacyjnej poprzez: nieprzyznanie stronie punktów za wykorzystanie w projekcie elementów prowadzonych bądź zakupionych przez beneficjenta wyników prac B-R, wdrożenie technologii znanej i stosowanej w Polsce oraz za wdrożenie technologii unikatowej na skalę światową z uwagi na fakt, iż m.in. opinia o innowacyjności została wydana nie na wnioskodawcę, tylko na dostawcę maszyn i oprogramowania. Zarzucono naruszenie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dokonanie wyboru projektu do dofinansowania w sposób sprzeczny z przewidzianymi kryteriami, polegający na uznaniu, że opinia o innowacyjności musi być wystawiana bezpośrednio na wnioskodawcę, podczas gdy z opisu kryteriów wyboru projektów taki wymóg nie wynika. Zarzucono ponadto dokonanie, w wyniku powtórnego rozpoznania wniosku, oceny skutkującej pogorszeniem sytuacji strony skarżącej oraz brak uwzględnienia przy ponownym rozpatrzeniu wniosku stanowiska instytucji odwoławczej, zawartego w notatce służbowej z dnia 2 listopada 2010r., prowadzące do wydania nieprawidłowej oceny wniosku. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż orzeczeniem z sierpnia 2010 roku została poinformowana, że wniosek o dofinansowanie, złożony w dniu 3 marca 2010r., po dokonaniu ponownej oceny pod względem zgodności z kryteriami merytorycznymi, uzyskał łącznie 56,44 % punktów, co oznacza, iż otrzymał negatywną ocenę merytoryczną. Od tej oceny strona złożyła protest do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] za pośrednictwem Centrum Obsługi Przedsiębiorcy. W wyniku ponownej oceny merytorycznej projekt otrzymał negatywną ocenę merytoryczną, o czym strona została poinformowana w piśmie z dnia [...]r. Centrum ponownie oceniło merytorycznie wniosek, przydzielając punktację w wymiarze niższym od pierwotnego - 184 - wobec 186 przy pierwszej ocenie. Stronie zostały odjęte punkty za kryterium stopnia efektywności wniosku - z 18 pkt, przyznanych w pierwszej ocenie, do 15 pkt przy ocenie ponownej oraz za kryterium obecności w projekcie powiązań kooperacyjnych przedsiębiorstwa z 4 pkt do 2 pkt. W ocenie strony, zgodnie z wytycznymi Ministerstw Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławczej ustalone dla programów operacyjnych, zaleca się, aby w ramach ponownej oceny weryfikowane były jedynie te elementy oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej. W ocenie strony oznacza to, iż brak było podstaw do niekorzystnej weryfikacji kryteriów wniosku, co do których wnioskodawca nie wnosił zastrzeżeń. Ustosunkowując się do o samej kontroli strona skarżąca stanęła na stanowisku, iż kontrola ta nie była rzetelna i bezstronna, gdyż Centrum Obsługi Przedsiębiorcy dysponując wnioskami różnych podmiotów, które przedkładają taką samą dokumentację, przy jednorodnych kryteriach dokonywało różnorodnych rozstrzygnięć. Strona dodała, iż na etapie przygotowań dokumentacji otrzymała od Centrum zapewnienie, że opinia o innowacyjności może być wystawiona na dostawcę technologii oraz maszyn i urządzeń, na bazie których będzie ona wdrażana, a nie bezpośrednio na beneficjenta, gdyż wiadomo, iż technologia ta, po zakupie u tegoż dystrybutora, ostatecznie i tak trafi do wnioskodawcy. Nadto strona podkreśliła, iż zgodnie ze Szczegółowym Opisem Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, ocenie w ramach przedmiotowego kryterium podlega wykorzystanie w projekcie wyników prac B+R prowadzonych przez beneficjenta, bądź przez niego zakupionych. W przypadku, gdy beneficjent wykorzystuje w projekcie elementy prowadzonych przez siebie prac B+R wymagana jest w tym zakresie opinia wystawiona przez uprawniony podmiot. Przy czym opinia może być sporządzona przez jednostkę naukową w rozumieniu art. 2 pkt 9 z wyłączeniem lit. g ustawy dnia 8 października 2004r. o zasadach finansowania nauki, tj. jednostkę naukową prowadzącą w sposób ciągły badania naukowe lub prace rozwojowe, które nie są powiązane z przedsiębiorcą a ich zakres działania jest związany z inwestycją będącą przedmiotem wniosku. W przypadku zakupu wyników prac B+R stosowną opinię wystawia podmiot sprzedający. A jak wynika z dokumentacji opinia o innowacyjności wystawiona jest na podmiot sprzedający, nadto zgodnie z instrukcją wymagane informacje wnioskodawca zamieścił w pkt 3.4.4. Biznes planu. Strona zaznaczyła, iż jej zarzuty podzielił Wydział do spraw Odwołań i Kontroli w Departamencie Polityki Regionalnej, uwzględniając zarzuty zawarte w proteście. Tym samym nie jest zrozumiałe postępowanie Centrum Obsługi Przedsiębiorcy, które nie tylko nie uwzględniło wytycznych instytucji odwoławczej zawartych w notatce służbowej z dnia 2 listopada 2010r., ale oceniło wniosek na jeszcze mniej punktów. Za równie dowolne strona uznała ustalenie, iż deklarowana współpraca strony z innymi przedsiębiorcami będzie miała charakter handlowy, gdyż dotyczy zlecania usług. Brak także uzasadnienia w stanowisku ekspertów, dlaczego zlecanie usług traktują jako przejaw handlowego typu współpracy. Postanowieniem z dnia 16 marca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie, gdyż przed Trybunałem Konstytucyjnym toczyło się postępowanie, wszczęte pytaniem prawnym zadanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1613/09, o treści: czy art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity – Dz.U. nr 84 z 2009r., poz. 712 ze zm.) w zakresie, w jakim wyłącza w tym postępowaniu przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) i zezwala - w ramach systemu realizacji programu operacyjnego - na kreowanie systemu środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, które pozostają poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 87 Konstytucji. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2010r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 973/10 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne - czy art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 i 2, art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są zgodne z art. 2, art. 7, art. 31 ust 3, art. 87 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2012r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie, gdyż ustała podstawa zawieszenia, bowiem w dniu 12 grudnia 2011r. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął sprawę o sygn.akt P 1/11. Na rozprawie w dniu 27 marca 2012r. pełnomocnik strony skarżącej, popierając skargę, oświadczył, iż skarga została złożona na informację udzieloną przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy, gdyż na skutek pierwotnego protestu sprawa została przekazana niejako do ponownego rozpatrzenia, a ponieważ regulamin konkursu nie przewidywał ponownego wniesienia odwołania, strona skarżąca zdecydowała się wnieść skargę do sądu. Z kolei pełnomocnik organu, wnosząc o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, oświadczył, iż w sprawie nie został złożony protest, a wniosek o przekazanie do ponownego rozpatrzenia podlega ocenie w całości. Dodał, iż dopiero ocena dokonana w uchwale uprawnia do wniesienia skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012r., Dz. U. Nr 53, poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dodatkowo, jak wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Regulację taką stanowi przepis art. 30 c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), powoływany dalej jako u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, iż wprawdzie ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to w wielu przypadkach wymaga odpowiedniego stosowania przepisów tej ustawy, co oznacza, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Istotne jest jednak, iż przepisy tej ustawy nie wyłączają stosowania przepisu art. 58 p.p.s.a., co wynika wprost z art. 30 e u.z.p.p.r. Stanowi on, iż w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 p.p.s.a. Z kolei przepis art. 58 p.p.s.a. reguluje przypadki, w których sąd administracyjny obowiązany jest do odrzucenia skargi. I czyni to m.in., jeżeli skargę wniesiono po upływie terminu do jej wniesienia, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi oraz gdy z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z niedopuszczalnością wniesienia skargi, gdyż strona skarżąca nie wyczerpała trybu określonego w art. 30 b ust. 1 u.z.p.p.r., z którego wynika, iż w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 ustawy, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. System realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (ust. 2). I - co wymaga podkreślenia, stosownie do art. 30 c ust. 1 u.z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przywołanych norm prawnych wynika bezsprzecznie, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga zachowania określonej procedury, która znajduje swoje uszczegółowienie w Zasadach Procedury Odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Z zapisów tegoż dokumentu również wynika, iż dla skuteczności wniesienia skargi niezbędne jest wyczerpanie środków odwoławczych przysługujących przed Instytucją Zarządzającą programem operacyjnym. Oznacza to ostatecznie, iż zaskarżeniu podlega akt Instytucji Zarządzającej wydany na skutek rozpoznania protestu wnioskodawcy, nie zaś pismo informacyjne Centrum Obsługi Przedsiębiorcy. A skoro tak, to wniesienie przez Spółkę A skargi na pismo Centrum Obsługi Przedsiębiorcy z dnia [...]r., na pismo informujące o wynikach oceny merytorycznej wniosku jest niedopuszczalne w świetle przywołanych norm prawnych. Ocena sądu znajduje potwierdzenie w pouczeniu, którym opatrzone zostało przedmiotowe pismo, a z którego wynika sposób i termin wniesienia protestu, jak również w oświadczeniach obu stron postępowania złożonych na rozprawie w dniu 27 marca 2012r. Z oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej wynika bowiem, iż wniesienie skargi do sądu podyktowane było ostrożnością procesową. Z kolei pełnomocnik organu wprost oświadczył, iż w sprawie nie został złożony protest, a wniosek o przekazanie do ponownego rozpatrzenia podlega ocenie w całości. Dodał, iż dopiero ocena dokonana w uchwał uprawnia do wniesienia skargi do sądu. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżone pismo nie kończyło oceny projektu, gdyż miało jeszcze podlegać ocenie punktacji dokonywanej przez Zarząd Województwa [...], a tym samym skarga na przedmiotowe pismo jest niedopuszczalna. Na zakończenie powyższych rozważań należy podnieść, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011r., sygn. akt P 1/11 (Dz.U. nr 279, poz. 1644) zakwestionował regulacje stanowiące podstawę orzekania w sprawach dotyczących projektów dofinansowywanych w ramach projektu operacyjnego, wyłonionych w drodze konkursu. Jednakże wyrokiem tym Trybunał orzekł jednocześnie, iż przepisy w zakresie wyrokiem wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dz.U.R.P., czyli liczonych od dnia 27 grudnia 2011r. W uzasadnieniu wyroku, w zakresie dotyczącym skorzystania z unormowania przewidzianego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, zwrócono między innymi uwagę na to, że obecne zasady organizacji regionalnych programów operacyjnych mają w założeniu obowiązywać do końca aktualnego okresu programowania (2007-2013), natomiast nowe regulacje, uwzględniające wskazany wyrok, powinny regulować sytuację uczestników konkursów w programach operacyjnych na kolejne okresy programowania. Zwrócono uwagę, iż wznawianie postępowań o udzielenie finansowania z programów operacyjnych z związku z niekonstytucyjnością kwestionowanych rozwiązań podlega pewnym ograniczeniom, wynikającym ze specyfiki kontrolowanej materii, zważywszy na brak prawnej i praktycznej możliwości "odwrócenie" skutków zakończonych konkursów prowadzonych w ramach regionalnych programów operacyjnych, gdyż przyznane na ich mocy ściśle określone środki zostały już rozdysponowane i wypłacone beneficjentom. Otwieranie na nowo w takiej sytuacji "skonsumowanych" procedur konkursowych i ponowna ocena wszystkich wniosków o finansowanie prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotów, które uzyskały finansowanie z programów operacyjnych i w dobrej wierze z tego finansowania skorzystały. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i z mocy regulacji przepisu art. 30c ust. 1 w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ar