II SA/Łd 1673/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska-Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się wyroku; 3. zasądza na rzecz K. K. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1673 / 02 U Z A S A D N I E N I E Na wniosek Pani E. S. zostało wszczęte postępowania wyjaśniające przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., który ustalił w wyniku podjętych działań kontrolnych, iż Pan K. K. w czerwcu 2001 r. wykonał z siatki na fundamencie betonowym ogrodzenie działki Nr 182 w S. od strony drogi publicznej, to jest drogi biegnącej wzdłuż przez wieś bez wymaganego prawem zgloszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] Nr [...] znak; [...] nakazał rozbiórkę niniejszego obiektu z uwagi na to, że przedmiotowe ogrodzenie wykonano samowolnie. Od tej decyzji wpłynęły dwa odrębne odwolania złożone przez Panią E. S. i Pana K. K. Odwołanie Pani E. S. dotyczyło w istocie ogrodzenia znajdującego się między jej działką a sąsiadująca działką, na której postawił ogrodzenie K. K.. Odwołująca się kwestionowała granice, w jakiej przebiegało ogrodzenie, a nadto wskazywała na okoliczność, iż stawiający ogrodzenie nie jest właścicielem działki. W odwołaniu Pan K. K. przyznał, że wykonał ogrodzenie bez wymaganego zezwolenia, ale nie wiedząc, iż takowe zezwolenie jest wymagane, potwierdził, że działka jest współwłasnością jego córek K. K. i J. K.. W konkluzji wnosił o uchylenie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 136 Kpa zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do przeprowadzenia dodatkowych oględzin w terenie, mających na celu ustalenie, czy działka Nr 182 w miejscowości S. stanowiąca własność Pani K. K. i Pani J. K. jest zabudowana oraz czy wysokość ogrodzenia pomiędzy niniejszą nieruchomością a sąsiednią działką nr 178 w miejscowości S. 2 należącą do Pani E. S. przekracza wysokość 2,20 m. W wyniku przeprowadzonych w dniu 16 września 2002 r. oględzin nieruchomości organ I instancji ustalił, iż działka Nr 182 jest niezabudowana, a wysokość ogrodzenia pomiędzy niniejszą nieruchomością a sąsiednią działką nr 178 w miejscowości S. 2 należącą do Pani E. S. wynosi 1,60 m. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] po rozpatrzeniu odwołań Pani E. S. i Pana K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] znak: [...], nakazującej Panu K. K. rozbiórkę ogrodzenia działki nr 182 w miejscowości S. od strony drogi publicznej utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji podzielił pogląd, iż wybudowanie ogrodzenia od strony drogi publicznej wymaga zgłoszenia zamiaru wykonania inwestycji do właściwego organu, a wobec jego braku inwestycja jest samowolą budowlaną podlegającą nakazowi rozbiórki. Co do odwołania E. S. organ II instancji wyjaśnił, że ogrodzenie pomiędzy działkami nr 182 i 178 w S. nie przekraczające wysokości 2,20 m nie wymagało wcześniejszego zgłoszenia i związku z powyższym kwestia ta nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego, stąd pominięto tą sprawę w toku postępowania. Organy obu instancji przyjęły między innymi jako podstawę swego rozstrzygnięcia pismo Wójta Gminy Z., stanowiące odpowiedź na zapytanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., że droga w miejscowości S. i droga w miejscowości K. ma charakter drogi publicznej ale nie są one własnością Gminy Z., zaś stan prawny tych dróg nie jest uregulowany. Skargę do Naczelnego Sądu Adminisytracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wnióśł K. K. w dniu 5 listopada 2002 roku. Skarżacy potwierdził swą nieznajomość prawa w zakresie obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia od strony drogi publicznej oraz okoliczności przytoczone w swym odwołaniu od decyzji organu I instancji. W konkluzji skarżący wnosił o pozytywne załatwienie jego sprawy rozumiane jako uchylenie nakazu rozbiórki wybudowanego ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie na etapie wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zeważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi natomiast na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.o.p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.o.p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.o.p.p.s.a.). Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30 ustawy. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. W konsekwencji powołanych wyżej przepisów przystąpienie do budowy obiektu w postaci ogrodzenia od drogi publicznej bez dokonania zgłoszenia robót stanowi samowolę budowlaną, wobec której ma zastosowanie art. 48 ustawy dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane. Konstrukcja tego przepisu sprawia, że jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt został zrealizowany bez wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia, ma obowiązek bezwzględnie nakazać rozbiórkę. Przytoczone wyżej przepisy w zasadzie w sposób jednoznaczny i zrozumiały określają powinności obywatela – podmiotu wznoszącego obiekt budowlany. W sprawie niniejszej jednak, w ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co nie pozwala na merytoryczną kontrolę zaskarżonych decyzji. Po pierwsze, oględziny nieruchomości wraz z kwestionowanym ogrodzeniem przeprowadzone przez organ I instancji na wniosek Pani E. S. odbyły się bez udziału skarżącego a z czynności oględzin nie sporządzono protokołu. Powołany tok postępowania organu narusza w sposób ewidentny prawo strony do udziału w czynnościach postępowania zagwarantowany zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Po drugie, z pisma Wójta Gminy Z. wcale nie wynika, aby droga, przy której zostało postawione ogrodzenie przez Pana K. K. była drogą publiczną. Samo twierdzenie Wójta sformułowane jako ,,ma charakter drogi publicznej,, bez powołania się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w kontekście stwierdzenia, że jest to grunt o nieuregulowanym stanie prawnym budzi poważne wątpliwości co do charakteru drogi. Ten właśnie charakter drogi publicznej jest warunkiem zastosowania trybu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych przez właściciela, zarządcę czy inwestora, a w konsekwencji podstawą nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Po trzecie, organy obu instancji nie wyjaśniły, czy K. K., będący z całą pewnością wykonawcą ogrodzenia był również inwestorem, zarządcą obiektu budowlanego bądź może właścicielem działki. Z załączonej do akt postępowania administracyjnego organu I instancji umowy przedwstępnej kupna nieruchomości z 18 czerwca 2001 roku wynika, iż kupującym miał być właśnie K. K.. Nie wiadomo też czy w dacie wykonania ogrodzenia (lipiec 2001) właścicielem był już Pan K. czy już może jego córki. Nie można wykluczyć sytuacji, że właścicielami byli jeszcze sprzedający z umowy przedwstępnej. Powyższe, wobec braku wykazania prawa własności w dacie realizacji inwestycji i wyjaśnienia pozostałych okoliczności nie pozwala również ustalić czy w opisanych okolicznościach Pan K. był inwestorem działającym na rzecz córek, a może innej osoby- sprzedającego, zarządcą nieruchomości, czy właścicielem. Ustalenia powyższe warunkują prawidłowość przyjęcia za adresata decyzji administracyjnych Pana K. K.. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wypada w tym miejscu powołać chociażby: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2001 r. SA/Rz 597/2000, w którego tezie czytamy: ,, Nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Inwestorem jest osoba, która organizuje i finansuje budowę.." Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 27 stycznia 1984 r . SA/Lu 369/83 z następującą tezą: ,,Obowiązek wykonania decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Osoby, które wzniosły obiekty budowlane - ze względu na to, iż nie są właścicielami działki ale były ich inwestorami i są ich zarządcami - winny brać udział w postępowaniu w charakterze strony, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego i w konsekwencji tego, również ich winna obejmować podjęta decyzja administracyjna. Inwestor, który nie jest właścicielem gruntu, lecz jedynie właścicielem obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę tego obiektu - jest stroną w postępowaniu administracyjnym." Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2002 r. II SA/Gd 1862/2001 z następującymi tezami ,,1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126) nie zawiera definicji pojęcia inwestor. 2. O przymiocie inwestora nie mogą jednak decydować wyłącznie czynności wykonawcze. Wykonawca bowiem w ramach jakiegoś stosunku zobowiązaniowego działa w imieniu i na rzecz faktycznego inwestora. Poczynione wyżej rozważania na gruncie przedstawionego stanu faktycznego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wstrzymanie ich wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.o.p.p.s.a. O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 p.o.p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.