II SA/Łd 1677/02

Dnia 13 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.), Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [...] ([...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz M. J. kwotę 88,20 zł (osiemdziesiąt osiem 20/100) tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 1677/02 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] ([...]) Zarząd Miasta Ł. ustalił na rzecz Gminy Miasta Ł. od M. J. opłatę adiacencką w wysokości 2 205 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. u przy ul. A 1, oznaczonej jako działka nr 5928 o powierzchni 4451 m², uregulowanej w księdze wieczystej KW 21185, na skutek jej podziału. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na wniosek właściciela nieruchomości decyzją z dnia [...] Burmistrza Miasta Ł. orzeczono o podziale nieruchomości położonej w Ł. u przy ul. A l. W myśl art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości. Rada Miejska w Ł. u uchwałą Nr XX/172/2000 z dnia 26 kwietnia 2000 roku ustaliła, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości wynosi 50 % różnicy wartości. Zgodnie z art. 146 ust. 3 ww. ustawy, do którego stosowania odsyła art. 98 ust. 4, wartość nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej i po jej wybudowaniu, tu odpowiednio przed i po podziale, określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej . Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem oraz po podziale. Wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 49 900 zł, a po podziale 54 310 zł Wzrost wartości nieruchomości spowodowany dokonanym podziałem wynosi 4 410 zł. Wobec powyższego ustalono opłatę adiacencką w wysokości 2 205 zł. Od decyzji organu I instancji złożył odwołanie pełnomocnik właścicielki - J. J., wnosząc w nim o oddalenie decyzji w całości i wskazując, że decyzja jest sprzeczna z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz. 612). Autor odwołania podniósł, że operat został wykonany w sposób niedbały i niestaranny. Zarząd Miasta nie podał podstawy prawnej, na podstawie której uznał działkę za uzbrojoną tj. wyposażoną w wodę i energię elektryczną, nie udzielono stronie informacji, w jaki sposób wyliczono współczynnik korygujący i co on określa. Stwierdził również, że w zestawieniu nieruchomości nie uwzględniono ani jednej działki o cechach podobnych do działki wycenianej. Decyzją z dnia [...] ( [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] Zarządu Miasta Ł.. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, iż zarzuty podniesione przez pełnomocnika strony co do operatu szacunkowego nie są uzasadnione. Organ odwoławczy podniósł, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 154 ustawy, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję w planie miejscowym, wyposażenie w infrastrukturę oraz dostępność informacji o cenach nieruchomości. W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest czytelny i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Informacje dotyczące przyjętego podejścia, metody, a w następstwie odpowiedniego doboru nieruchomości i sposobu wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zamieścił w operacie. Dla ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął działki o różnym przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego miasta, korygując następnie przeznaczenie cechą rynkową. Zarzuty o sprzeczności decyzji i operatu szacunkowego z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. nie znajdują, zdaniem organu odwoławczego, potwierdzenia. Zgodnie z § 35 ust. l rozporządzenia - operat szacunkowy powinien być sporządzony w formie pisemnej, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, zawierać informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i wniosków rzeczoznawcy majątkowego dotyczący określenia wartości nieruchomości. W myśl ust. 3 zapisy w operacie szacunkowym należy uzasadnić i udokumentować. Kolegium wskazuje, że operat szacunkowy powinien być sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. Operat szacunkowy jest opracowany w formie pisemnej, a wszystkie elementy zawarto w treści operatu. Odnosząc się do kwestii infrastruktury technicznej nieruchomości organ II instancji stwierdził, iż za uzbrojenie terenu przyjmuje się taki stan faktyczny, gdy w sąsiedztwie położonego gruntu wybudowane są urządzenia infrastruktury technicznej, z których właściciel nieruchomości może korzystać, bądź stworzone są warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Na decyzję z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik M. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Autor skargi podniósł ponownie, że niedostatecznie wyjaśniono, na jakiej podstawie działka została uznana za uzbrojoną w wodę i energię elektryczną i zacytowano definicję uzbrojenia technicznego ze Słownika Języka Polskiego. Wskazuje ponadto, że w dalszym ciągu nie wyjaśniono, w jaki sposób wyliczany jest współczynnik zawarty w tabelach określających wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Zarzuca, że działkę uznano za budowlaną, podczas gdy w innym postępowaniu Burmistrz Miasta Ł. odmówił wydania zezwolenia na budowę. Pełnomocnik podważył rzetelność operatu szacunkowego, ponieważ rzeczoznawca majątkowy do określania wartości przyjął działki inne niż wyceniana. Nadto w ocenie skarżącego w operacie nie uwzględniono, że działki leżą w starym korycie rzeki Uchanki, podłożem jest tzw. kurzawka. Działka jest położona przy ulicy zamkniętej, a jezdnia w ulicy jest w złym stanie technicznym. Przy wycenie rzeczoznawca przyjął działki o lepszych cechach, co spowodowało, że automatycznie wzrosła średnia cena gruntu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, przytaczając argumenty tożsame z argumentami powołanymi w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu niesłusznego potraktowania nieruchomości jako działki budowlanej, organ wyjaśnił, że przytoczona przez skarżącego decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie oznacza, że jest to działka o charakterze niebudowlanym. Z uzasadnienia tej decyzji, jak i decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, wynika, że nieruchomość ta w chwili podejmowania decyzji przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatwierdzonego uchwałą nr XX/132/91 Rady Miasta Ł. z dnia 12 listopada 1991 r. na tereny urządzeń komunikacji samochodowej, zaplecza technicznego motoryzacji i usług rzemiosła. Posiada więc charakter budowlany. Można na niej wybudować budynki związane z funkcją przewidzianą planem miejscowym. Pismem procesowym z dnia 14 lutego 2003 r. pełnomocnik skarżącej odrzucił w całości odpowiedź Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na skargę, podnosząc kolejny raz argumenty przemawiające za zasadnością skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika , że skarżąca a później jej pełnomocnik przez cały czas postępowania podnosili wątpliwości, które były wprawdzie wyjaśniane poprzez informacje pisemne rzeczoznawcy i na rozprawie , ale nie zostały wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji. W sytuacji gdy zgłaszane przez właścicielkę nieruchomości uwagi w kwestii zakresu uzbrojenia technicznego doprowadziły do zmiany operatu( uwzględnienie nieistniejącej kanalizacji) nie można dziwić się zgłaszanym później dalszym wątpliwościom i zarzutom braku staranności, tym bardziej , że na wiele z tych wątpliwości nie udzielono odpowiedzi lub udzielone odpowiedzi były dla strony niezrozumiałe. Strona domagała się m.in. wskazania podstawy prawnej uznawania za uzbrojony teren na którym nie było wówczas przyłączy. W takiej sytuacji nie wystarczy powołanie się na termin słownikowy ani na ogólnie przyjęty standard ( informacja w piśmie rzeczoznawcy z dnia 14 grudnia 2001 r.) bo kwestię tę regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( w dacie wydawania decyzji Dz.U. z 2000 r.,Nr 46,poz.543 ze zm.) – rozdz.7. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter uznaniowy. Tym samym, nie każdy podział nieruchomości musi prowadzić do wzrostu wartości nieruchomości i skutkować nałożeniem opłaty, tym bardziej że opłata została w uchwale ustanowiona na najwyższym dopuszczalnym ustawowo poziomie. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organy obowiązek wskazania jakie przyczyny (poza samym podziałem) spowodowały wzrost wartości nieruchomości tym bardziej ,że strony podnosiły w toku postępowania , że wartość ta nie wzrosła( m.in. niewielki obszar utrudniający zabudowę usługową , zalewanie przez wody rzeki, kurzawka, zły stan jezdni, brak dojazdu z jednej ze stron, ograniczenia zabudowy) i z obowiązku tego nie zwalnia sporządzenie operatu szacunkowego. Jeśli dane zawarte w operacie szacunkowym i wyjaśnienia rzeczoznawcy są dla strony nieczytelne ,niejasne i niekompletne a dla organu jasne i oczywiste to na tym organie spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia tych wątpliwości i odniesienia się do wszystkich zarzutów a nie tylko powołania treści przepisów dotyczących zasad sporządzania operatu i ustaleń zawartych w operacie. Wyjaśnienia wymagał także zarzut naruszenia nakazu oparcia wyceny na cenach odnoszących się do nieruchomości podobnych w sytuacji gdy to podobieństwo jest kwestionowane. Braki w zakresie uzasadnienia decyzji prowadziły do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz do naruszenia art.8 k.p.a wprowadzającego wymóg prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli . Niewyjaśnienie wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów w uznaniu, że są one niezasadne z uwagi na jasność, przejrzystość , zupełność i prawidłowość – z punktu widzenia organu – ustaleń operatu skutkowało także naruszeniem art.80 k.p.a. nakazującego ocenianie na podstawie całokształtu materiału dowodowego , na który składały się także liczne pisma strony podnoszące wątpliwości i zawierające krytyczne oceny ustaleń operatu szacunkowego. Z uwagi na powyższe , zważywszy że wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270) w związku z art. 97 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.) oraz art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,poz.368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.