II SA/Łd 1682/01

Dnia 15 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi -Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski ( spr.) p.o. Sędziego WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant : ref. staż Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - oddala skargę II SA/Łd 1682/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.16, stanowiącej własność Skarbu Państwa opisanej w Rep. Hip. [...] nr hip. [...] , oznaczonej na mapie zaewidencjonowanej dnia [...] za nr [...] , jako działka nr 19 o pow. 1228 m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] , Nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa opisaną powyżej nieruchomość. Wywłaszczenia tego dokonano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich Ł. - M. I, z przeznaczeniem pod budowę budynków mieszkalnych. W dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność T. S. , T. S. i W. S. . W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez T. S. , T. S. i W. S. , Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł. - P. z dnia [...] nr [...] , uchyloną następnie w części dotyczącej wysokości ustalonego odszkodowania decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] , którą jednocześnie ustalono odszkodowanie w nowej wysokości. Wnioskiem z dnia 16 stycznia 1996 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła T. S. - była współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] odmówiono zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tą decyzję wniosła T. S. NSA wyrokiem z dnia 4 lutego 1999 r., II SA/Łd 1710/96, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku zawarto stwierdzenie, iż organy administracji odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości błędnie uznały, iż obecny faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej i nie mieści się w pojęciu realizacji infrastruktury osiedlowej. Uchylonym orzeczeniom zarzucono także brak wyjaśnienia kwestii czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na jakiejkolwiek części przedmiotowej nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1999 r. organem właściwym do orzekania w I instancji w sprawach zwrotu nieruchomości stał się Prezydent Miasta Ł. , który ponownie decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w oparciu o decyzję Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji zespołu budynków mieszkalnych w rejonie ul. B. 12-16, a z opracowania graficznego tego projektu wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod zieleń oraz budowę budynku hydroforni i trafostacji, natomiast budynki mieszkalne wielorodzinne zostały zaprojektowane na nieruchomościach położonych przy ul. A12 i C. 13. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi w sprawie przez organ I instancji nieruchomość objęta postępowaniem zwrotowym oznaczona jest obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr 104/10 o pow. 1215 m2. Na tej nieruchomości znajduje się częściowo budynek trafostacji i hydroforni i infrastruktura podziemna w postaci przewodów energetycznych WN i NN oraz ciepłociąg. Według organu I instancji zrealizowanie powyższych elementów zagospodarowania całkowicie wyklucza roszczenie wynikające z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od tej decyzji złożyła T. S. . Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta wniosła T. S. . Zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż nieruchomość objęta postępowaniem zwrotowym została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a także przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez niezastosowanie się do wiążącej organ orzekający w przedmiotowej sprawie oceny prawnej wyrażonej w wydanym w sprawie wyroku NSA. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Sądu złożył Zarząd Miasta Ł. . Uznał, że decyzja organu I instancji wykazała, że zwrot przedmiotowej nieruchomości nie jest dopuszczalny, ponieważ została ona wykorzystana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. Interes prawny we wniesieniu skargi wyprowadzono z faktu, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania podlega komunalizacji stosownie do przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty tożsame z zawartymi w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo powołano się na wyrok NSA z 29 marca 1994 r., SA/Kr 789/93 oraz uchwałę SN z 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93, z których wynika, iż dopiero od momentu wydania decyzji komunalizacyjnej można się skutecznie powoływać na prawo do nieruchomości przysługujące gminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestią pierwszoplanową i jednocześnie zasadniczą dla oceny możliwości rozpoznania przedmiotowej sprawy jest ustalenie czy dopuszczalne było wniesienie skargi przez Zarząd Miasta Ł. Wątpliwości w tej mierze wynikają z dwóch przyczyn. Po pierwsze, interes prawny skarżący opiera na tym, iż nieruchomość, co do której toczy się postępowanie dotyczące jej zwrotu, podlega komunalizacji. Po drugie zaś, wątpliwości budzić może okoliczność, iż skargę złożył organ Gminy - Ł. , której Prezydent, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej orzekał w sprawie w I instancji. W odpowiedzi na skargę przytoczono pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z 29 marca 1994 r. SA/Kr 789/93, "Prokuratura i Prawo" 1995, nr 5, s. 53, zgodnie, z którym statusu strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której właścicielem jest Skarb Państwa nie uzyskuje gmina przez wykazanie, że złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia przedmiotowej działki z mocy prawa w trybie ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Dodać należy, iż w chwili składania skargi Miasto Ł. nie złożyło do Wojewody [...] stosownego wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Tak więc interes prawny skarżącego Miasta jest w rozpoznawanej sprawie co najmniej wątpliwy. Niezależnie od tego, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, w sytuacji, w której nawet nie złożono stosownego wniosku o wszczęcie postępowania (mimo upływu ponad 10 lat od wejścia w życie ustawy), powoływanie się na interes prawny uzasadniający złożeniu skargi w fakcie, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania podlega komunalizacji jest przedwczesne. Jeszcze dalej idące zastrzeżenia można mieć do sytuacji, która zaistniała w wyniku złożenia przedmiotowej skargi. Prezydent Miasta Ł. wydaje w I instancji decyzję administracyjną, a po jej uchyleniu przez organ odwoławczy, Zarząd Miasta Ł. na czele, którego ów Prezydent stoi, składa na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego. Sytuację komplikuje dodatkowo fakt, iż w wyniku zmiany stanu prawnego i zniesienia zarządów miast i gmin jedynym wykonawczym organem miasta jest w chwili obecnej Prezydent Miasta. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat zwracano uwagę, iż w jednym postępowaniu administracyjnym i będącym jego kontynuacją postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można łączyć ról organu orzekającego i strony postępowania NP. w postanowieniu NSA z 15 maja 1997 r. (I SA 1794/96) sformułowano tezę, iż niedopuszczalna jest zmiana sytuacji prawnej organu administracji w zależności od stadium postępowania i z tego powodu organ gminy, który orzekał w sprawie w I instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu na decyzję organu odwoławczego. Podobnie przyjęto w uchwale składu 5 sędziów NSA z 9 października 2000 r. (OPK 14/00), ONSA 2001, nr 1, poz. 17. Uznano bowiem, że gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego, w której organy tej gminy orzekały w I instancji. W wyraźnej opozycji do tych poglądów lokowały się poglądy prawne sformułowane w kilku orzeczeniach Sądu Najwyższego. W wyroku z 7 czerwca 2001 r., OSNAPU 2002, nr 1. poz. 4, Sąd podzielił, wprawdzie powszechnie przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, iż organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.". Trafnie także uznał, iż skoro pojęcie strony jest pojęciem materialnoprawnym to nie można utracić statusu strony z tego powodu, iż organ gminy orzekał w sprawie w charakterze organu I instancji, ponieważ o tym czy dany podmiot jest czy nie jest strona postępowania przesądzają właśnie przepisy prawa materialnego. Pogląd ten w konsekwencji umożliwił Sądowi sformułowanie kontrowersyjnego stanowiska, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do NSA jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi, mimo, że decyzję w I instancji wydał wójt tej gminy. W wyroku tym Sąd nie wypowiedział się jednak w kwestii jaki organ gminy miałby tą skargę złożyć. Pośrednio, uczynił to w postanowieniu z 9 listopada 2001 r. (III RN 189/01), OSNAPU 2002 nr 8, poz. 177. Uznał w nim bowiem, że miasto na prawach powiatu, którego prezydent, działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydał w I instancji decyzję w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta, ma prawo złożyć skargę do NSA, przy czym organem uprawnionym do wniesienia skargi jest, w ocenie Sądu, zarząd miasta, a prezydent może reprezentować miasto na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd. Pogląd ten sformułował Sąd stając na stanowisku, iż konieczne jest rozróżnienie pomiędzy legitymacją czynną do wniesienia skargi a kwestią reprezentacji podmiotu uprawnionego do jej wniesienia. Dodać należy, że Sąd nie odniósł się w ogóle do wniosku składającego rewizję nadzwyczajną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o rozważenie możliwości wystąpienia z sygnalizacją do jednego z podmiotów dysponujących inicjatywą ustawodawczą w przedmiocie wprowadzenia przepisu, na mocy którego prezydent miasta na prawach powiatu podlegałby wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której miałby występować jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w której stroną byłoby to miasto. Zdaniem bowiem wnoszącego rewizję nadzwyczajną uznanie, że miastu na prawach powiatu nie przysługuje prawo złożenia skargi na niekorzystną dla niego decyzję organu odwoławczego prowadziłoby do niezrozumiałego zróżnicowania sytuacji prawnej w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Inne miasta, niemające statusu gmin miejskich na prawach powiatu, w odniesieniu do których w tych kategoriach spraw orzekałby starosta – posiadałyby takie prawo. Zauważyć należy, iż wójt (prezydent miasta), który wydawał zaskarżoną decyzję, stosownie do art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym reprezentuje gminę na zewnątrz. Gdyby więc przyjąć trafność stanowiska SN to okazałoby się, że zwłaszcza w odniesieniu do tych decyzji administracyjnych, które w I instancji podejmował zarząd gminy, trudno byłoby znaleźć podmiot uprawniony do wniesienia w imieniu gminy skargi do Sądu. Możliwość ustanowienia pełnomocnika procesowego też nie rozwiązywała problemu, ponieważ powstałaby podobna wątpliwość dotycząca organu władnego do udzielenia takiego pełnomocnictwa. Sytuację skomplikowała dodatkowo nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym dokonana ustawą z 22 maja 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta Dz.U. nr 113, poz. 984. Zgodnie ze znowelizowanym art. 11a ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). W myśl zaś przepisu art. 26 ust. 1 tej samej ustawy wójt jest organem wykonawczym gminy. W wyniku nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym poglądy SN wyrażone w powołanym wcześniej wyroku nie mogą być w praktyce zastosowane. Poza wójtem gmina nie posiada bowiem żadnego innego organu, który mógłby złożyć skargę do sądu administracyjnego w jej imieniu. Próby różnicowania statusu organów gminy w jednym postępowaniu administracyjnym i stanowiącym jego kontynuację postępowaniu sądowoadministracyjnym, na status organu prowadzącego postępowanie i organu reprezentującego własny interes prawny gminy - skazane być muszą na niepowodzenie. Dodać trzeba, iż rozważanie tego zagadnienia na gruncie zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego nie może powodować umknięcia z pola widzenia problemu, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przewodniczący zarządu gminy wydawał decyzję w sprawie, w której stroną była gmina (a okoliczność, że sprawa dotyczy interesu prawnego Miasta Ł. jest podstawowym argumentem skargi mogącym przemawiać za jej dopuszczalnością w rozpoznawanej sprawie), a więc podmiot, który ów przewodniczący reprezentował na zewnątrz. Gdyby jednak mimo wskazanych wyżej poważnych wątpliwości co do interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi -przyjąć dopuszczalność wniesienia skargi przez Zarząd Miasta Ł. na decyzję Wojewody [...] niniejszej sprawie, wychodząc z założenia, że roszczenia dotyczące komunalizacji przedmiotowej nieruchomości stanowią podstawę do uznania, po stronie miasta Ł. interesu prawnego we wzruszeniu zaskarżonej decyzji należałoby mieć na względzie pogląd zawarty w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003, z. 4, poz. 115. Przyjęto w nim, a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta podlega wyłączeniu na podstawie art 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza także możliwość wydania decyzji z jego upoważnienia przez pracowników urzędu miasta. Uznanie więc dopuszczalności skargi musiałoby pociągnąć za sobą konsekwencje w postaci konieczności uchylenia wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości – jako wydanych z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Uchylenie jednak także decyzji organu I instancji byłoby sprzeczne z przepisem art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) statuującym zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego we wszystkich przypadkach za wyjątkiem tego, w którym sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności Mając na uwadze podniesione wyżej względy na postawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji.