II SA/Łd 1689/02

Dnia 26 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie NSA Teresa Rutkowska, p.o. sędziegoWSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant referent stażysta Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. N. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] Nr [...] Decyzją Nr [...] z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. postanowił nie uznać u W. N. choroby zawodowej: przewlekłego zanikowego, przerostowego i alergicznego nieżytu błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy oraz przewlekłej choroby narządu głosu. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca została przebadana przez dwie placówki medyczne uprawnione zgodnie z § 7 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, do rozpoznawania chorób zawodowych tj. w 1997 roku przez Wojewódzką Poradnię Chorób Zawodowych w T. oraz w 1998 roku przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. W sierpniu 2002 roku Samodzielna Pracownia Otolaryngologii i Audiologii Instytutu Medycyny Pracy w Ł. przeanalizowała ponownie posiadaną dokumentację lekarską i podtrzymała treść orzeczenia z [...] wyjaśniając ponadto, iż rozpoznane u badanej zmiany w postaci przewlekłego prostego nieżytu gardła, przewlekłego suchego nieżytu nosa z perforacją przegrody nosa, przewlekłego zapalenia stawów żuchwowych w wywiadzie nie wykazują klinicznych cech choroby zawodowej. Tymczasem brak klinicznego rozpoznania choroby zawodowej wyklucza możliwość wydania decyzji stwierdzającej występowanie choroby zawodowej. Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. postanowił nie uznać u W. N. choroby zawodowej. W odwołaniu skarżąca zakwestionowała zasadność podjętego rozstrzygnięcia i podniosła, że zarówno charakter jej pracy polegający na ciągłym kontakcie słownym z dziećmi jak również miejsce pracy tj. przedszkole, w którym wszystkie pomieszczenia wyłożone były dywanami lub wykładzinami stanowiącymi skupisko kurzu przyczyniły się do powstania i rozwoju u niej choroby zapalenia stawów żuchwowych i alergii. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że dwie uprawnione placówki medyczne nie dokonały rozpoznania chorób zawodowych. Z uzasadnienia opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] wydanej w wyniku uzupełnienia poprzedniego orzeczenia z dnia [...] wynika, że rozpoznane u skarżącej zmiany w postaci przewlekłego prostego nieżytu gardła, przewlekłego suchego nieżytu nosa z perforacją przegrody nosa, przewlekłego zapalenia stawów żuchwowych w wywiadzie nie wykazują żadnego związku przyczynowego z zatrudnieniem w szkolnictwie w latach 1961 – 1994 ani klinicznych cech choroby zawodowej. U W. N. nie rozpoznano przewlekłych schorzeń narządu głosu związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym, które u pracowników szkolnictwa mogą być uznane za chorobę zawodową. Przeprowadzone badania nie ujawniły również obecności przewlekłego zanikowego, przerostowego i alergicznego nieżytu błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy. Występujący u badanej prosty nieżyt gardła i suchy nieżyt nosa ma charakter samoistny , podobnie jak zapalenie stawów żuchwowych i należy go łączyć z procesem starzenia się tkanek oraz infekcjami i przewlekłym stanem zapalnym błony śluzowej górnych dróg oddechowych. Dysponując takimi orzeczeniami nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca podnosi, że żadna placówka medyczna nie przeprowadziła badań pod kątem występującej u niej alergii, zakładając z góry, że tylko przewlekłe schorzenie narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym może być uznane za chorobę zawodową pracownika szkolnictwa. W ocenie skarżącej również występująca u niej choroba zapalenia stawów żuchwowych jest wynikiem ciągłego mówienia, czego wymagała od niej praca w zawodzie nauczycielki w przedszkolu. Podnosząc taką argumentację skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 1983r. Nr 65 poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Zgodnie z § 10 ust. 1ww rozporządzenia inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Na wstępie należy podnieść , że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271)" Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia" W tym kontekście należy stwierdzić, iż organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 26 kwietnia 2002 roku w sprawie II SA/Łd 1862/98 (dotyczącym skarżącej), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Podnoszona w skardze okoliczność dotycząca uczulenia na kurz unoszący się w powietrzu z brudnych dywanów i wykładzin dywanowych wzbijający się w wyniku ruchu dzieci powinna być w toku postępowania wyjaśniającego sprawdzona, gdyż w oparciu o pkt 6 wykazu chorób zawodowych; przewlekłe zanikowe przerostowe i alergiczne nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy mogą być uznane za chorobę zawodową jeśli były wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym. Nie należy z góry zakładać, iż kurz z wykładzin dywanowych, nie może być uznany za przyczynę powstania dolegliwości na które cierpi skarżąca". Fakt występowania opisanych czynników mogących wywołać chorobę zawodową winien być wyjaśniony i stwierdzony w dochodzeniu epidemiologicznym. Dochodzenie epidemiologiczne dotyczące ustalenia przebiegu pracy zawodowej sporządzane w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia występowania choroby zawodowej nie powinna spełniać li tylko roli wykazu miejsc pracy osoby badanej, ale powinno przede wszystkim wskazywać ewentualne narażenia na czynniki szkodliwe występujące w środowisku pracy. Tego warunku załączony do akt administracyjnych dokument nie spełnia. Z dochodzenie epidemiologicznego z dnia 3 lipca 2002 r., wynika tylko tyle, że w okresie od 16 sierpnia 1961 roku do dnia 30 grudnia 1994 roku skarżąca była zatrudniona jako nauczycielka w przedszkolu najpierw w C., a następnie w N. Decyzje organów zarówno I jak i II instancji opierają się w zasadzie w całości na wnioskach placówek medycznych. Godzi się podnieść, że opinie lekarskie są wprawdzie w przypadku spraw z zakresu chorób zawodowych elementami koniecznymi do rozstrzygnięcia, co nie oznacza, że organy administracji podejmując na ich podstawie własne decyzje powinny je wykorzystywać automatycznie i bez zastrzeżeń. W opinii uzupełniającej z dnia 12 sierpnia 2002 r., Instytut Medycyny Pracy w Ł. stwierdza, że przeprowadzone badania nie ujawniły również obecności zanikowego przerostowego i alergicznego nieżytu błoń śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy. Wydająca opinie placówka medyczna nie wskazuje jednak jakie przeprowadzone badania dawały podstawy do takiego twierdzenia, tymczasem skarżąca podnosi, że nigdy nie przeprowadzono u niej żadnych badań celem stwierdzenia występowania alergii. Organy administracji mimo wiążących wytycznych NSA wynikających z wyroku z dnia 26 kwietnia 2002 r., przyjęły takie wyjaśnienie IMP w Łodzi ( nie poparte żadnymi wynikami badań) jako uzupełnienie opinii z dnia 11 marca 1998r, w sytuacji, gdy w 1998 roku również nie przeprowadzono testów alergicznych, przynajmniej nie odzwierciedlają faktu ich przeprowadzenia ani dokumentacja medyczna ani akta administracyjne. Skarżąca podnosi, że przyczyną występującej u niej alergii jest praca w przedszkolu w ciągłym narażeniu na unoszący się z wykładzin i dywanów kurz wzniecany przez dzieci. W jej ocenie występujące u niej schorzenie kwalifikuje się do chorób zawodowych, tymczasem organy administracji zakładając z góry, że u osób zatrudnionych w szkolnictwie mogą występować tylko choroby narządu głosu nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w tym kierunku. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn niezwiązanych z wykonywaniem zatrudnienia; ciężar dowodu spoczywa jednak wówczas na organach inspekcji sanitarnej ( wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1982r. II S.A. 372/82; ONSA 1982/1/33) Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana /wyłącznie/ przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami. Jednocześnie należy podkreślić, że nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r. – II SA 372/82; ONSA z 1982r. z. 1, poz. 33). W przedmiotowej sprawie nie ustalono zasadniczej kwestii, a mianowicie czy skarżąca cierpi na alergię ( nie wykonano w tym kierunku żadnych badań), która może być powodem alergicznego nieżytu błon śluzowych nosa, gardła krtani i tchawicy i czy ewentualne schorzenie ma związek z wykonywaną pracą nauczycielki w przedszkolu. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że organy administracji nie zebrały i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie . Dodatkowo uzasadnienia decyzji organów administracji zarówno I jak i II instancji są bardzo lakoniczne i ograniczają się w zasadzie to stwierdzenia, że przyczyną nie uznania u skarżącej choroby zawodowej jest brak stwierdzenia określonej w wykazie chorób zawodowych jednostki chorobowej, którą winny stwierdzić jednostki medyczne. Tymczasem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno określać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Należy podnieść, że decyzja, kończąca postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, stanowi przedmiot zaskarżenia; z którą polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; ona to podlega ocenie i osądowi NSA jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. Przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów, które w ocenie organu decydują o podjętym rozstrzygnięciu daje bowiem stronie możliwość ustosunkowania się do tych argumentów i ewentualnego przedstawienia dowodów przeciwnych. Uchybienia powyższe stanowią naruszenie przepisów postępowania w szczególności zaś art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271). Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiają Sądowi kontrolę, czy miało miejsce również naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności zaś § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pozycją 6 Wykazu chorób zawodowych, dlatego należało ponownie uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ inspekcji sanitarnej winien zgromadzić materiał dowodowy wyjaśniający powyższe wątpliwości , a jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Z powyższych przyczyn uznając, że zarzuty skargi okazały się zasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w kwestii wstrzymania wykonania jest bezprzedmiotowe.