II SA/Łd 169/08

Dnia 27 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu dotyczącego rozpoczęcia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) Wojewoda [...] na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec rozpoczęcia robót budowlanych polegających na wykonaniu konstrukcji wsporczych pod tablice reklamowe i czterech reklam oświetlonych na obiekcie Centrum Handlowego A w Ł. przy ul. A oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania ustalono, iż w dniu 16. listopada 2007 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zgłosiła Prezydentowi Miasta Ł. zamiar rozpoczęcia robót budowlanych polegających na wykonaniu konstrukcji wsporczych pod tablice reklamowe i czterech reklam oświetlonych na obiekcie Centrum Handlowego A w Ł. W dniu [...], Prezydent Miasta Ł. decyzją Nr [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamierzenia budowlanego i na podstawie przepisu art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi, na to, że wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymaga zapewnienia szczególnego nadzoru w trakcie realizacji robot ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Pismem z dnia 7. grudnia 2007 r. inwestor odwołał się od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Ł. zarzucając naruszenie art. 21a, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 2 i 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż organ pierwszej instancji nie uzasadnił w sposób należyty swojego rozstrzygnięcia, a dokonana ocena była dowolna. Ponadto podniesiono, że organy administracji architektoniczno – budowlanej w innych miastach nie wnosiły sprzeciwów wobec podobnych zgłoszeń dokonywanych przez Spółkę A z siedzibą w W. Na powyższą okoliczność załączono kopie zawiadomień wskazanych organów. W konkluzji odwołania Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na to, iż zamierzone przedsięwzięcie polegać ma na montażu tablic reklamowych o wymiarach 7,9 m x 3,9 m na budynku centrum handlowego, a prace prowadzone będą na wysokości około 8,4 m. Odnosząc się do zawartych w treści odwołania uwag inwestora Wojewoda [...] wskazał, że z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby organy administracji architektoniczno – budowlanej rozpatrując sprawy dotyczące zgłoszenia zamierzeń budowlanych związane były stanowiskiem równorzędnych organów administracji publicznej wyrażanym w toku rozstrzygania innych spraw o podobnym charakterze. W ocenie organu odwoławczego zakres przedmiotowego zgłoszenia wskazuje, że podczas realizacji montażu tablic reklamowych na budynku Centrum Handlowego przy ul. A wystąpi ryzyko upadku z wysokości powyżej 5,0 m oraz konieczność użycia dźwigu, a tym samym planowane prace należy z mocy obowiązujących przepisów zaliczyć do robót budowlanych mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ponadto w opisanej sytuacji istnieje wymóg ustanowienia kierownika budowy, który zobowiązany będzie do sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie. Powyższe stanowisko organ odwoławczy wywiódł z treści przepisu art. 21a ust. 1a i 2 Prawa budowlanego oraz treści par. 6 pkt 1 b i 1 f rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23. czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz.U. Nr 120, póz. 1126). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8 K.p.a. oraz art. 21a, 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez dowolne przyjęcie, że przedmiotowe urządzenie reklamowe stanowić będzie jakieś szczególne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W ocenie strony skarżącej przedmiotowe urządzenie reklamowe, co wynika z projektu wzniesione zostanie zgodnie ze sztuką budowlaną, przy zachowaniu wszelkich wymogów bezpieczeństwa ludzi i mienia, co zostało potwierdzone przez projektanta, który wraz z inwestorem ponosi wszelką odpowiedzialność z tytułu ewentualnych wypadków spowodowanych przez projektowane urządzenie. Ponadto strona skarżąca powołując licznie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, iż na terenie całej Polski obowiązują jednolite przepisy Prawa budowlanego, a tylko Prezydent Miasta Ł. zgłosił sprzeciw dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z przepisem art. 134 par. 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (vide. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organów administracji doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań na temat poprawności działań organów administracji architektoniczno – budowlanej w niniejszej sprawie wskazać należy, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy przepisu art. 77 par. 1 k.p.a., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29. listopada 2000 r., wydany w sprawie o sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Ponadto stosownie do treści art. 138 K.p.a. organ odwoławczy wydając decyzję winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione, bądź zgodnie z par. 1 pkt 1 tego artykułu utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W przypadku gdy organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające, i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone, (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 listopada 2000 r., wydany w sprawie o sygn. akt V SA 856/00, Nr LEX 50108). Nie należy także zapominać, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej powinno mieć miejsce zawsze wówczas, gdy nie jest ona zgodna z prawem, zaś utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu odwoławczego jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Przepis art. 138 par. 1 K.p.a. nie daje podstaw organowi odwoławczemu do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, ale nakazuje mu jej uchylenie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r., wydany w sprawie o sygn. akt I SA 27/99, Nr LEX 48670). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] naruszył przepis art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a., zaś organ pierwszej instancji naruszył omówione wyżej przepisy prawa procesowego (art. 7 i 77 K.p.a.) jak również art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, iż przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu, znajdującym oparcie w art. 30 ust. 6 ustawy będzie zawetowanie przez organ administracji architektoniczno – budowlany objętego zgłoszeniem zamierzenia budowlanego, którego realizacja nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Wykładnia celowościowa i systemowa pozwala przyjąć, że podstawą takiego sprzeciwu będą okoliczności, które podlegają rozważeniu przez organ z urzędu, takie jak m.in. niezgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4. października 2002 r., wydany w sprawie o sygn. akt SA/Bk 855/02, nie publ.). Stwierdzić trzeba, iż ani jeden, ani drugi powód nie miał miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagało instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, poza wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 powoływanej wyżej ustawy budowa (instalowanie) urządzeń reklamowych poza wskazanymi wyjątkami podlega zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, co też Inwestor uczynił. Organ także w niniejszej sprawie nie nałożył na skarżącą Spółkę obowiązku uzupełnienia zgłoszenia poprzez załączenie określonych dokumentów, zatem należy domniemywać, iż uznał zgłoszenie za kompletne, a dokumenty dołączone za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca kwestię tablic i urządzeń reklamowych określił w sposób jasny i wyczerpujący zatem niezrozumiałym dla Sądu jest powoływanie się przez organ na art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, biorąc pod uwagę fakt, iż Prezydent Miasta Ł. nie przeprowadził w sprawie postępowania zmierzającego do wyjaśnienia ewentualnych niejasności, ograniczając się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że jeżeli realizacja robót budowlanych objętych zgłoszeniem może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, to organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu niedopuszczalnym jest opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach, iż realizacja zamierzeń budowlanych może coś spowodować tylko dlatego, że wysokość na której instalowane będzie urządzenie reklamowe przekracza wysokość 8 m, bądź też do jego zamontowania użyty zostanie prawdopodobnie dźwig. Obowiązkiem organu administracyjnego jest ustalenie, czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymogom określonym w przepisach prawa. W przypadku gdy organ uzna, że zgłoszenie nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów dysponuje środkami pozwalającymi uzupełnić te braki (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Organ może nałożyć na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w określonym terminie poprzez załączenie do zgłoszenia odpowiednich dokumentów i dopiero w przypadku niewykonania określonego obowiązku zawartego w niniejszym postanowieniu w wyznaczonym terminie spowoduje wniesienie przez organ sprzeciwu w drodze decyzji. Nie jest możliwe zobiektywizowanie wszystkich elementów treści zgłoszenia i z uwagi na to, ustawodawca konieczność dołączenia odpowiednich szkiców i rysunków uzależnił od charakteru konkretnej inwestycji i pozostawił ocenie organu. Organ zaś wydał decyzję opierając się na domniemaniu, nie popartym żadnymi dowodami, dotyczącym zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie wiedząc tak naprawdę w jaki sposób Inwestor planuje przeprowadzić prace instalacyjno – montażowe przedmiotowego obiektu budowlanego, za pomocą jakich urządzeń oraz pod czyim nadzorem. Dopiero poczynienie przez organ administracji takich ustaleń może doprowadzić do wniosku, iż planowana inwestycja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przy tym organ musi wykazać z jakimi konkretnie zagrożeniami może wiązać się podjęcie realizacji zgłoszonych robót budowlanych oraz powołać konkretne przepisy dające podstawę do przyjęcia prawdopodobieństwa ich wystąpienia. W tak ustalonym stanie faktycznym, stwierdzenie prawdopodobieństwa wystąpienia okoliczności wymienionych w przepisie par. 6 pkt 1 b i 1 f rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23. czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia może, co najwyżej uzasadniać nałożenie dodatkowych obowiązków na Inwestora w tym obowiązku sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o którym mowa w art. 21a Prawa budowlanego z uwzględnieniem jednak każdoczesnego pierwszeństwa trybu uproszczonego jakim jest zgłoszenie. Należy przy tym podkreślić, iż zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego z woli ustawodawcy tak, szczególnego i uproszczonego, że toczy się tylko z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia. Można mówić w tym wypadku o quasi postępowaniu administracyjnym, które można rozpoznać i zakończyć jedną czynnością - samym zgłoszeniem w przypadku, gdy organ nie zgłasza sprzeciwu. Można więc uważać, że to postępowanie administracyjne zostało w ustawie Prawo budowlane uregulowane kompleksowo i w sposób pełny, poprzez określenie wymogów zgłoszenia i zachowań inwestora, a także terminów czynności i form działania organu administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7. lutego 2002 r., wydany w sprawie o sygn. akt SA/Bk 1375/01, nie publ.). Nie podlega zatem dyskusji fakt, iż zamysłem ustawodawcy wprowadzającego instytucję zgłoszenia było uproszenie procedury, odformalizowanie jej, a zarazem przeniesienie ciężaru zgromadzenia jak i oceny zgodności zamierzeń inwestycyjnych z przepisami prawa na organ administracyjny. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a., uznano za bezprzedmiotowe. J.S.