II SA/Łd 169/15

Dnia 5 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 roku sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego i zewnętrznej instalacji elektrycznej na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 54 w Ł., działka nr ewid. 174/3. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 15 września 2014 r. J. R. zażądał wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz wniósł o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Argumentował, iż jego nieruchomość graniczy wzdłuż całej południowej części posesji z działką, na której realizowana jest inwestycja, w związku z którą sąsiad podwyższył teren swojej działki o 30-50 cm i wody opadowe przy intensywnych opadach spływają na nieruchomość wnioskodawcy. Ponadto wskazał na niezgodność inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy odnośnie obsługi komunikacyjnej, a także na niezakończone postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działce inwestora i wydany nakaz rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...], organ I instancji wznowił postępowanie wyjaśniając, że wnioskodawca dochował miesięcznego terminu do złożenia podania. Następnie, postanowieniem z dnia [...] odmówił wstrzymania wykonania ww. ostatecznej decyzji wyjaśniając, iż w sprawie niniejszej brak jest podstaw do uchylenia opisanej decyzji z uwagi na fakt, iż J. R. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), tym samym nie zachodzi przesłanka z art. 152 § 1 k.p.a. W zażaleniu od postanowienia organu I instancji J. R. podkreślił, iż odmowa wstrzymania spornej decyzji ostatecznej spowoduje, że nawet korzystne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie będzie trudne do wyegzekwowania. Zdaniem wnioskodawcy, okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie na prawdopodobieństwo uchylenia spornej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, i z tego względu wnioskodawca wnosi o rzetelną ocenę wszystkich okoliczności sprawy i uwzględnienie zażalenia. Przytoczonym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, iż wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Stosownie do przywołanego przepisu, organ administracji publicznej, właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji w tym rybie jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, tj. sytuacji, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany, że decyzja zostanie w toku wznowionego postępowania uchylona. Organ zobligowany jest wówczas do przytoczenia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, a także do wskazania okoliczności, które to prawdopodobieństwo uzasadniają. Organ wydając postanowienie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji bada jedynie, czy w sprawie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Na tym etapie organ nie może stwierdzić, że decyzja ostateczna będąca przedmiotem badania zostanie uchylona lub nie, gdyż może o tym przesądzić tylko w decyzji, po przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem Wojewody organ I instancji, postanawiając o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zasadnie wskazał, iż na obecnym etapie postępowania brak jest przesłanek stanowiących o możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Zarzuty wnioskodawcy, dotyczące konieczności uchylenia przedmiotowej decyzji z uwagi na to, iż "odmowa wstrzymania wykonania tej decyzji spowoduje, że nawet korzystne dla mnie ostateczne rozstrzygnięcie będzie trudne do wyegzekwowania" są bezzasadne. Zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta Ł. udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego i zewnętrznej instalacji elektrycznej i tylko w takim zakresie organ bada posiadanie lub nie posiadanie przymiotu strony postępowania. Wniosek nie obejmował budowy zjazdu z ul. B ani też utwardzenia terenu, na które to prace powołuje się skarżący w uzasadnieniu wniosku. Wobec powyższego, na obecnym etapie przedmiotowego postępowania, nie można wskazać, iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji a zatem nie zachodzi przesłanka przesądzająca o zasadności wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. R. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 152 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że okoliczności sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżący uzasadniał, iż jako właściciel sąsiedniej działki został pominięty w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego i zewnętrznej instalacji elektrycznej na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 54. Uważa, że okoliczności sprawy i podane argumenty wskazywały przynajmniej na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i mimo utrzymania w mocy przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta Miasta Ł. odmawiającej uchylenia decyzji, ocenę tę podtrzymuję. Skarżący dodał, iż w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, przy ocenie interesu prawnego skarżącego do bycia stroną w postępowaniu, w którym został pominięty, w świetle treści orzeczeń sądów administracyjnych w podobnych sprawach organ miał podstawy do przewidywania, że decyzja może zostać jednak uchylona, gdyż na pewno sprawa nie była jednoznaczna. Miał zatem obowiązek uwzględnienia wniosku, przynajmniej do czasu rozpoznania odwołania, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej oceny, że nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Odmowa wstrzymania wykonania decyzji oznacza zaś, że w przypadku podzielenia choć części zarzutów strony, wprowadzenie zmian będzie bardzo utrudnione i kosztowne. Biorąc pod uwagę, że nakaz rozbiórki tego samego budynku organy nadzoru budowlanego egzekwowały ponad 10 lat, odmowa wstrzymania wykonania decyzji oznacza zgodę na działanie przez tworzenie faktów dokonanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wskazanego w powyższej ustawie naruszenia prawa, w konsekwencji więc, skarga została oddalona, ponieważ zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Lektura akt sprawy potwierdza ocenę organu, iż strona skarżąca domaga się wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego i zewnętrznej instalacji elektrycznej na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 54 w Ł., działka nr ewid. 174/3. Jednocześnie jak wynika z akt strona skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 § 1 k.p.a. stosownie do którego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Oznacza to, iż jedynie w przypadku gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, a więc gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania, organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji. Każdorazowa ocena zasadności, a nawet konieczności zastosowania przepisu art. 152 k.p.a. musi uwzględnić konkretne okoliczności sprawy. W literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 152 k.p.a. podkreśla się incydentalny charakter postępowania rozstrzygającego w przedmiocie wstrzymania decyzji ostatecznej w ramach postępowania wznowieniowego, a więc postępowania nadzwyczajnego. Zbyt pochopne skorzystanie z możliwości wstrzymania wykonania decyzji, niepoparte materiałem dowodowym wykazującym prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn.akt IV SA 2311/96, LEX nr 43803). Zgodnie z tą zasadą decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Są to sytuacje nadzwyczajne enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2014 r., sygn.akt II SA/Łd 510/14 – wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, iż w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowieniowe, które jak już zostało wspomniane również zostało zainicjowane przez skarżącego i poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Przenosząc powyższe na grunt sprawy ze skargi J. R. pamiętać trzeba, iż występując o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] wnioskodawca jako podstawę wznowienia wskazywał na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wywodząc, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]. Istotne dla niniejszej sprawy jest, iż decyzją ostateczną z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego i zewnętrznej instalacji elektrycznej, na działce nr 174/3 przy ul. A 54. Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia jasno wynika, iż w ramach realizacji inwestycji nie jest przewidziane utwardzenie terenu (miejsca parkingowe) ani budowa zjazdu od strony ulicy B, a wszak argumentacja strony zasadza się właśnie na tych elementach. Co więcej z decyzji ustalającej warunki zabudowy – decyzja z dnia [...] – wynika, iż zjazd będzie odbywał się już istniejącym zjazdem od ulicy A, nie przewidziano realizacji miejsc parkingowych. Natomiast jak wynika z mapy – załącznik do decyzji z dnia [...] projektowane jest utwardzenie terenu ale w ramach odrębnego zgłoszenia, nie zaś w ramach decyzji z dnia [...] objętej wznowieniem. Oznacza to, iż analizując wniosek o wstrzymanie wykonania spornej decyzji ostatecznej organ prawidłowo ograniczył się do badania istnienia przymiotu strony w kontekście wydanego dla inwestora pozwolenia na budowę i ukształtowanego nim obszaru oddziaływania, który jak słusznie wywiódł organ ogranicza się do terenu nieruchomości inwestora. W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw do stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, gdyż w niniejszym przypadku nie zachodzi sytuacja wskazująca na prawdopodobieństwo istnienia przyczyny stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i powtórnego rozstrzygania sprawy w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydając zaskarżone postanowienie, właściwy organ wziął pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie prawidłowo ocenił, iż nie istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Ocena ta znalazła potwierdzenie w wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia [...], odmawiającej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Oznacza to, iż wszystkie zarzuty wskazane w skardze okazały się bezpodstawne. Z przyczyn powyżej przedstawionych sąd nie podzielił zarzutów skargi, w tym zarzutu dotyczącego naruszenia art. 152 § 1 k.p.a., jak i pozostałych przepisów o charakterze procesowym. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku. LP