II SA/Łd 1690/02

Dnia 15 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Markiewicz (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA G. Szkudlarek, Sędzia NSA T. Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z pomocy społecznej oddala skargę. - J. S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filii Ł. z dnia [...], Nr [...]w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego na podstawowe cele bytowe (m.inn. na żywność, leki, odzież). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji podano, że odmowa udzielenia skarżącemu żądanej pomocy nastąpiła z uwagi na ograniczone środki, wystarczające jedynie na realizację zadań o charakterze obligatoryjnym oraz na bardzo ograniczoną pomoc przeznaczoną na zaspokojenie elementarnych potrzeb osób i rodzin bez żadnego dochodu. Ze względu na fakt, iż J.S. posiada stałe źródło dochodu w postaci renty inwalidzkiej w wys. 498 zł, przyznanie zasiłku celowego specjalnego nie jest możliwe. Jest to zgodne z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), w myśl którego potrzeby osób i rodzin powinny być uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i możliwościom, zwłaszcza finansowym, pomocy społecznej. Stosownie więc do w/w przepisu i przy uwzględnieniu zasady, iż pomoc materialna kierowana jest do osób i rodzin bez własnego źródła dochodu, postanowiono odmówić wnioskodawcy przyznania pomocy materialnej. Odwołanie od tej decyzji złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. S.. Opisał w nim szczegółowo swoją sytuację i potrzeby finansowe wynikające z jego stanu zdrowia - jest chory na cukrzycę, leki i odpowiednia dieta pochłaniają znaczną część jego dochodu. Odwołujący pobiera rentę w wys. 496,84 zł. i jest oczywiste, że nie wystarcza mu ona na zaspokojenie tak podstawowych potrzeb bytowych jak: kupno opału, środków czystości, malowanie mieszkania, regulowanie opłat mieszkaniowych. W dalszej części odwołania zawarte są krytyczne uwagi strony odnoszące się do działalności MOPS, którą to instytucję, zdaniem J.S. można uznać za zbędną, wobec faktu, iż nie jest ona w stanie udzielać stosownej pomocy materialnej ludziom jej potrzebującym. Stanowi ona, stwierdza zainteresowany, kolejny przykład rozdętej biurokracji, pochłaniającej jedynie pieniądze podatników i nie przynoszącej społeczeństwu żadnego pożytku. W tych okolicznościach zwraca się do Kolegium o wydanie decyzji przyznającej zasiłek, który umożliwiłby zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb bytowych, a także godną egzystencję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania, wyjaśniło, że celem pomocy społecznej jest, stosownie do art. 2 ust. l ustawy o pomocy społecznej -zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. W przypadku osoby samotnie gospodarującej, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, prawo do świadczeń z opieki społecznej zgodnie z art. 4 ust. l przysługuje jeśli uzyskiwany dochód nie przekracza kwoty 461 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych J. S. dysponując dochodem w wys. 496,84 zł. kryterium to przekracza. Oznacza to, iż nie przysługuje mu prawo do świadczeń pieniężnych z MOPS na zasadach bezzwrotnych. W myśl art. 31 a ustawy o pomocy społecznej, osobom i rodzinom, które nie spełniają warunku określonego w art. 4 ust. l w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek celowy. Przepis ten uniezależniając przyznanie zasiłku od spełnienia kryterium dochodowego, za jedyną przesłankę tej formy pomocy wymienia szczególnie uzasadniony przypadek, pozostawiając interpretację tego pojęcia uznaniu organu administracji. W rozpatrywanej sprawie J.S. odmówiono przyznania zasiłku celowego bezzwrotnego specjalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z art. 15 KPA stanowiącym, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne ponownie merytorycznie rozpatrzyło sprawę kontrolując decyzję organu I instancji pod względem legalności i celowości. Po wnikliwej analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w kwestii odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że jest sprawą niesporną, iż sytuacja bytowa odwołującego się jest trudna - prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, ze względu na stan zdrowia znaczne kwoty pieniędzy przeznaczać musi na kupno leków. Do tych wydatków doliczyć należy jeszcze opłaty mieszkaniowe, rachunki za telefon itp. Z dołączonego do odwołania zestawienia wynika, iż brakuje mu pieniędzy na zakup żywności, co powoduje konieczność zaciągania stałych pożyczek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając z urzędu rozeznanie w kwestiach dot. świadczeń z opieki społecznej stwierdza, iż w podobnych co odwołujący warunkach znajduje się niestety wielu podopiecznych MOPS. Toteż, zdaniem Kolegium, całokształt sytuacji J.S. nie spełnia dyspozycji art. 31 a ustawy o pomocy społecznej, umożliwiającej przyznanie zasiłku celowego bezzwrotnego specjalnego. Istotne znacznie dla sprawy ma również i ta okoliczność, iż zasiłek celowy bezzwrotny specjalny, podobnie jak zasiłek celowy bezzwrotny zaliczyć należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, iż o ich przyznaniu decyduje także wielkość posiadanych środków budżetowych. Jest faktem powszechnie znanym, iż w ostatnich kilku latach środki te zostały bardzo poważnie ograniczone. W tych warunkach za priorytetowe zadanie uznano kierowanie pomocy materialnej niemal wyłącznie do osób i rodzin bez własnego dochodu, w celu zaspokojenia elementarnych potrzeb bytowych w najbardziej ograniczonym zakresie. Przyjęcie jako nadrzędnej w/w zasady spowodowało, iż nie wszystkie wnioski podopiecznych o wsparcie mogą zostać uwzględnione. Dotyczy to także wniosku J. S.. Jak wynika z przekazywanych do Kolegium informacji MOPS, w roku 2001, na terenie Ł. przyznane zostały tylko 4 zasiłki celowe specjalne; w roku 2002 (do I półrocza br.) nie przyznane zostało ani jedno świadczenie tego typu i z zapowiedzi MOPS wynika, iż ta forma fakultatywnej pomocy ze względu na ograniczenia budżetowe praktycznie nie będzie w ogóle stosowana. W konkluzji podnieść należy także i tę okoliczność, iż odmowna decyzja w kwestii zasiłku celowego specjalnego pozostaje we zgodzie z ogólną zasadą, sformułowaną w art. 2 ust. 4 ustawy o pomoc społecznej, w myśl której potrzeby osoby i rodziny korzystającej pomocy powinny być uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i możliwościom, przede wszystkim finansowym, pomocy społecznej. Gdy są one tak dalece niewystarczające, jak ma to miejsce w br., Ośrodek zmuszony jest odmawiać przyznania pomocy wnioskodawcom, którzy dysponują niewielkim, ale jednak stałym dochodem, i których sytuacja, w porównaniu do osób i rodzin bez żadnego dochodu, jest mimo wszystkich ograniczeń, nieco lepsza. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych odwołujący ma dorosłą córkę, która mieszka i pracuje w T., i która winna wspomagać ojca w tej trudnej dla niego sytuacji, co wynika z obowiązujących przepisów. W skardze wniesionej do Sądu administracyjnego na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, J. S. zawarł żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca, ze względu na pozostawienie go w sytuacji bez środków do życia. Zwrócił się o pomoc do MOPS, gdyż po opłaceniu koniecznych opłat cyklicznych, nie miał pieniędzy na żywność, ogrzewanie w sezonie grzewczym i inne konieczne potrzeby. Przedstawił szczegółowo swoją sytuację materialną, której to pracownik opieki społecznej sprawdził wiarygodność z przedstawionymi dowodami opłat. Mimo to MOPS nie przyznał żadnej pomocy, motywując to tym, że skarżący posiada stałe dochody w postaci renty inwalidzkiej, przyznanej mu przez komisję lekarską, która zaliczyła go do II grupy inwalidztwa z ogólnego stanu zdrowia, a rentę otrzymuje od 1977 roku. Skarżący wskazał, że wysokość świadczenia rentowego (netto 498,84 zł) starcza mu zaledwie na w/w opłaty, leki cukrzycowe i pozostaje mu niewielka kwota tylko na żywność, a w niektórych miesiącach nie wystarcza mu nawet na opłaty. Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że skarżący ma córkę, która powinna pomagać w trudnej sytuacji, jednakże w żaden sposób nie może mu pomagać, gdyż sama potrzebuje pomocy, nie jest nawet w stanie by podjąć decyzję, aby mieć dziecko, którego nie mogła by utrzymać ze względu na ciężkie warunki materialne i brak własnego mieszkania. Skarżący zarzucił, że to rząd RP jest odpowiedzialny za wynikłą sytuację materialną takich ludzi jak skarżący i innych, bowiem renta od dnia przyznania do chwili obecnej uległa zmniejszeniu o około 59%, w stosunku do średniej krajowej od czasu jej przyznania do czasu obecnego. Skarżący podniósł, że obowiązek udzielania pomocy przez Państwo, został ustalony w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego, udzielana pomoc powinna być adekwatna do potrzeb podopiecznych, a jeżeli brakuje środków, to "rząd RP jest od tego, by uzupełnić je". Do skargi dołączony został wykaz dochodów i wydatków skarżącego w roku 2002, z którego wynikało, że po odliczeniu opłat oraz wydatków na leki, na żywność pozostawała skarżącemu dziennie kwota od 5,65 zł (luty 2002) do 2,16 zł w listopadzie. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji organów I i II instancji w niniejszej sprawie, jeśli idzie o prawo materialne, stanowił m.in. przepis art. 32 ust. l i art. 31a cyt. ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Oznacza to, że zasiłek celowy jest formą pomocy społecznej fakultatywnej i jednorazowej, a przyznanie tego zasiłku następuje na podstawie uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, organy obu instancji, wydając zaskarżoną decyzję, w pełni zachowały reguły postępowania administracyjnego i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż zanim podjęto rozstrzygnięcie, wyjaśniono wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Nie bez znaczenia jest fakt, że środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są znacznie ograniczane, a liczba osób i rodzin potrzebujących pomocy, stale wzrasta. Organy pomocy społecznej obowiązane są natomiast w pierwszej kolejności zabezpieczyć te środki na zadania o charakterze obligatoryjnym, a następnie dla i rodzin nie posiadających żadnych środków. Organ odwoławczy podniósł, że w tej sprawie, nie zostały naruszone obowiązujące przepisy prawa formalnego, jak i materialnego, a odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego bezzwrotnego, mieści się w granicach uznania administracyjnego i z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosi o oddalenie skargi. Odmowa przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego bezzwrotnego w lipcu 2002 r., nie czyni zaskarżonej decyzji niezgodnej z prawem i nie wyklucza możliwości ponownego ubiegania się o przyznanie pomocy w przypadku uzyskania przez organy pomocy społecznej środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do zarzutów skargi, należało w pierwszej kolejności wyjaśnić, że Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej (art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Niezgodność z prawem, skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji, polega zaś (m.in.) na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Zakres kognicji Sądu administracyjnego obejmuje zatem kontrolę legalności decyzji zaskarżonych do tego Sądu, to jest zgodności z obowiązującymi w dacie wydania decyzji, przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. W sprawie niniejszej oznacza to, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, obowiązującymi w dacie jej wydania, a regulującymi tryb i przesłanki przyznawania bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego z pomocy społecznej oraz z przepisami postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem legalność zaskarżonej decyzji, Sąd administracyjny uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że stosownie do obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji i kwot po waloryzacji i wysokości świadczeń z pomocy społecznej oraz kwoty stanowiącej podstawę ustalania wysokości niektórych świadczeń z pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2002 r. (M.P. Nr 19, poz. 338), od dnia 1 czerwca 2002 roku, wysokość dochodu uprawniająca do świadczeń z pomocy społecznej, nie przekracza 461 zł, w wypadku osoby samotnie gospodarującej. W sprawie rozpoznawanej oznacza to, że wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej, został trafnie rozpatrzony na podstawie art. 31a powołanej wcześniej ustawy o pomocy społecznej, przy czym niewątpliwie ten rodzaj zasiłku "może być przyznany", jak to wynika z treści przytoczonego przepisu. Użyte w powołanym przepisie wyrazy "może być przyznany", wskazują, że organy administracji, orzekające w sprawie przyznania bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego (i okresowego) działają według tzw. uznania administracyjnego. Mają zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, zależnie od okoliczności sprawy i od wielkości posiadanych środków finansowych na świadczenia z pomocy społecznej. W tej sytuacji, jak trafnie podniósł to organ odwoławczy w sprawie niniejszej, ostatecznie również o przyznaniu bądź odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego, przesądzają możliwości, a zatem środki finansowe, którymi dysponuje organ pomocy społecznej. Pogląd ten pozostaje w zgodzie z zasadą ogólną sformułowaną w art. 2 ust. 4 wymienionej ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że potrzeby osoby i rodziny, korzystającej z pomocy, powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ odwoławczy, który wydał zaskarżoną decyzję, wykazał bezspornie, że środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną, są ograniczone i nie zapewniają realizacji wszystkich świadczeń, żądanych przez podopiecznych. W tej sytuacji nie przyznając skarżącemu świadczenia o charakterze fakultatywnym, jakim jest bezzwrotny specjalny zasiłek celowy, organy orzekające w sprawie niniejszej, nie przekroczyły wyznaczonych przez prawo granic uznania administracyjnego, w ramach którego ten rodzaj pomocy może być przydzielony. Już tylko dodatkowo należało wskazać, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. SK 15/01 (Dz.U. Nr 138, poz. 1564; wyrok z uzasadnieniem: OTK ZU 2001, z.8, poz. 252) podniesiono (między innymi), że prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 2 Konstytucji RP), nie realizuje się wyłącznie w formie pomocy społecznej, a pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Ma to takie znaczenie, iż nie można żądać przyznania świadczenia o charakterze uznaniowym, nawet wówczas, gdy są spełnione wszystkie warunki ustawowe, wymagane do jego przyznania. Tego rodzaju świadczenia są bowiem przyznawane (i wypłacane) w zależności od finansowych możliwości ośrodków pomocy społecznej. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić. ls/