II SA/Łd 1697/03

Dnia 18 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2005 roku na rozprawie przy udziale – sprawy ze skargi S. B. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz Z. i S. małż. B. kwotę 22,40 zł (dwadzieścia dwa i 40/100) tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3) stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1697/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 145 ust. 1, 146, 147, 148 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. nr 46 z 2000r., poz. 543 ) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej Zarząd Miasta S. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 910 zł w stosunku właścicieli działki nr 106/2 położonej w S. przy ul. A, tj. S. i Z. B., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem wodociągu. Decyzją tą zaliczono na poczet opłaty adiacenckiej wniesione przez właścicieli nieruchomości świadczenie w gotówce w wysokości 350 zł i ostatecznie S. i Z. B. zobowiązano do wpłacenia kwoty 560 zł w terminie i na warunkach wskazanych w decyzji. Z. i S. małż. B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 134 kpa stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Pismem z dnia 22 maja 2003 r. skarżący zwrócili się do Rady Miejskiej w S. o zmianę decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...] w trybie przepisu art. 155 k.p.a., stwierdzając, że egzekwowanie od nich nałożonej opłaty jest niesprawiedliwe. Podnieśli, iż w związku z informacjami przekazywanymi na spotkaniach mieszkańców, że opłata adiacencka została naliczona niezgodnie z przepisami, gdyż nie stworzono warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej i nie wykonano inwestycji zgodnie z projektem budowlanym, nie składali od razu odwołania, gdyż obiecywano im, że nie będą ponosić ustalonych opłat. Zarzucono ponadto, że organ niejednolicie załatwiał sprawy związane z opłatami adiacenckimi, gdyż np. obciążono nimi jedynie niewielką część mieszkańców, a części - w sposób dowolny opłaty umorzono. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. Prezydent Miasta S. odmówił zmiany decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że sprawa naliczenia Z. i S. B. opłaty adiacenckiej była rozpatrywana wielokrotnie, m.in. w trybie skargowym przez Radę Miejską w S., która uznała, iż decyzja jest uzasadniona. Została bowiem wydana zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, który tworzy ustawa o gospodarce nieruchomościami, ustawa zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków oraz uchwała nr 155/XVII/2000 Rady Miejskiej w S. z dnia 24 lutego 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wzruszenie decyzji ostatecznej jest możliwe, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a., a zatem jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W analizowanej sprawie słuszny interes stron został uwzględniony, nie można bowiem takiego interesu pojmować subiektywnie i należy go oceniać w granicach obowiązującego prawa. Opłata adiacencka nie została naliczona bezprawnie, a jej wysokość ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego. Również interes społeczny przemawia za takim ujęciem sprawy. Dlatego też orzeczono, jak wyżej. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i S. małż. B. podnieśli, że przyczyną ich spóźnienia się z odwołaniem od decyzji ustalającej opłatę adiacencką była nieznajomość prawa. Ponowili argumentację zgłoszoną we wniosku złożonym w trybie art. 155 kpa. W ocenie skarżących nałożenie egzekwowanie od nich opłaty adiacenckiej jest niesprawiedliwe, ponieważ nie wszyscy mieszkańcy osiedla podłączanego do sieci wodociągowej byli adresatami podobnych decyzji, a duża grupa osób, na które nałożono obowiązek uiszczenia opłat adiacenckich, uzyskała ich umorzenie. Naliczanie opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy wodociąg wybudowano niezgodnie z dokumentacją techniczną, było wg skarżących bezprawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z treści wniosku skarżących wynikało, że żądają oni uchylenia decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że chociaż z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, to treść uzasadnienia wskazuje na to, że organ rozważył istnienie przesłanek do uchylenia decyzji i orzekł w tym zakresie. Gdyby zamiarem organu pierwszej instancji było rozpatrzenie wniosku pod kątem ewentualnej zmiany decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, to zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określiłby zakres tej zmiany, natomiast treść uzasadnienia przemawia za przyjęciem, że organ pierwszej instancji rozpatrywał sprawę w granicach wniosku, zaś w sentencji zaskarżonej decyzji błędnie użył określenia "odmówić zmiany". Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że jest ona prawidłowa, bowiem w myśl art. 155 k.p.a. i zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także zobowiązujące. Przy ocenie żądania strony uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła ona prawo, należy mieć na uwadze, że przepis ten nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej, a celem postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja pod kątem przesłanek z art. 155 k.p.a. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie wskazanego wyżej przepisu możliwe jest tylko wówczas, gdy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści wniosku Z. i S. małż. B., jak i z treści późniejszego ich pisma, a także z treści odwołania wynika, że domagają się oni merytorycznej weryfikacji decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Oczekiwali zatem ponownego zbadania prawidłowości zastosowania właściwych przepisów stanowiących podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz dokonania ich ponownej wykładni, nie zaś oceny decyzji w sprawie ustalenia opłaty pod kątem przesłanek z art. 155 k.p.a. Skarżący nie wykazali istnienia po ich stronie słusznego interesu, który ten interes należy pojmować obiektywnie i nie może być on wyprowadzany z własnego przekonania o poczuciu krzywdy i nierówności, ponieważ jest to subiektywne ujęcie interesu strony. Skarżący nie wykazali również, że za uchyleniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej przemawia interes społeczny. W demokratycznym i praworządnym państwie administracja opiera swoje działania przede wszystkim na zasadzie praworządności, co oznacza, że załatwiając sprawy z zakresu administracji, w których rozstrzyga o prawach i obowiązkach obywateli, musi działać w oparciu o przepisy prawa. Trudno dopatrzyć się interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem decyzji wydanej w oparciu o upoważnienie wynikające z przepisów art. 145 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ) oraz w wykonaniu uchwały nr 115/XVII/2000 Rady Miejskiej W S. z dnia 24 lutego 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowanych przepisów prawa przez organ wydający decyzję w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 155 k.p.a. otwierałoby de facto drogę do ponownego rozpoznania w trybie odwoławczym, który już został lub mógł zostać wykorzystany przez stronę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. i S. małż. B. kwestionują wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzję z dnia [...]. W obszernym uzasadnieniu przedstawili przebieg postępowania oraz podjęli polemikę z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji. Zarzucili między innymi, iż najistotniejsze zagadnienie w sprawie stanowi kwestia, dlaczego wybudowano wodociąg niezgodnie z dokumentacją techniczną - bez przyłączy wodociągowych do poszczególnych posesji. Zdaniem skarżących twierdzenie, iż sprawa była rozpatrywana w trybie skargowym przez Radę Miejską w S. jest nieprawdziwe, bowiem pomimo, że sprawa była rozpatrywana na wspólnym posiedzeniu Komisji Rewizyjnej oraz Planowania Przestrzennego, Ochrony Środowiska i Rolnictwa Rady Miejskiej, to stanowisko, jakie zaproponował Przewodniczący Komisji Rewizyjnej, nie było omawiane na sesji Rady Miejskiej. Skarżący podnieśli także, iż brak jest podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, gdyż weszła ona w życie dopiero w dniu 14 stycznia 2002 r. Odnosząc się do stwierdzenie organu odwoławczego niewykazania istnienia słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, skarżący powołali się na przepis art. 128 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. W decyzjach organów rozpatrujących sprawę nie podano, w jaki sposób został uwzględniony słuszny interes skarżących, a także, w jaki sposób nałożenie na nich opłaty adiacenckiej jest zgodne z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skargi są bezzasadne i w większości dotyczą nie decyzji zaskarżonej, lecz decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Zarzut naruszenia prawa materialnego przy wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżonej decyzji nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., bowiem uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 k.p.a. ) lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji ( art. 156 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Organ I instancji nie przekroczył granic tego uznania. Pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że pojęciom tym nadaje treść organ orzekający - chodzi tu o interesy godne ochrony, nie stojące w sprzeczności ani z prawem ani z zasadami współżycia społecznego, a zatem wyważenie słusznego interesu strony w sprawie jest kwestią opartą na elementach ocennych. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie nie został naruszony słuszny interes strony w pojęciu obiektywnym, skoro obciążenie opłatą nastąpiło w granicach obowiązującego prawa, z zachowaniem wszelkich wymogów ustalenia opłaty i strona uzyskała wymierną korzyść w postaci dostępu do sieci wodociągowej. Za ustaleniem opłaty przemawia również interes społeczny, gdyż uzyskane środki zostają wtórnie przeznaczone na potrzeby Gminy, a więc i dla społeczności gminnej. W dodatkowo złożonym piśmie z dnia 17 stycznia 2004 r. skarżący stwierdzili, że organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z przepisów art. 6-11 k.p.a., a w tym skutki nieznajomości prawa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych przerzuca na obywateli. Zarzucili ponadto, iż opłatami adiacenckimi obciążono jedynie 33% mieszkańców, co powoduje naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. W ocenie skarżących pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, iż taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd - zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z uchybieniami, które spowodowały konieczność uchylenia tychże decyzji. Stosownie do treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo. Jednakże w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym owo "nabycie prawa" należy w tym przypadku rozumieć szeroko, a zatem obejmuje również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, jak w przedmiotowej sprawie, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Taki pogląd wyraził między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 1997r. sygn. III RN/92/97 ( OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290 ). Jednakże podkreślenia wymaga nadzwyczajność środka prawnego, o jakim stanowi art. 155 k.p.a. i szereg warunków, jakimi obwarowana jest jego dopuszczalność. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 155 k.p.a., oparte jest na uznaniu administracyjnym, podejmowane jest za zgodą strony, a równocześnie za ewentualną zmianą lub uchyleniem decyzji musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowaniu tego przepisu nie mogą sprzeciwiać się szczególne przepisy prawa. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której ustawodawca przewidział nadzwyczajny sposób wzruszenia decyzji ostatecznej, nie dając jednocześnie stronie możliwości skorzystania z trzeciej instancji odwoławczej. Niedopuszczalne przy zastosowaniu tego trybu jest bowiem rozważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej, która ma zostać uchylona lub zmieniona. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie, czy w toku prowadzonego postępowania organy administracji w sposób rzetelny i prawidłowy dokonały oceny przesłanek z art. 155 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1987r. sygn. III SA 1048/86 - ONSA nr 2 z 1987r., poz. 50 ). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, zasady procedury zostały naruszone. Skarżący Z. i S. małż. B. już w pierwszym piśmie zawierającym wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., poruszali kwestię niesprawiedliwości egzekwowania od nich opłaty adiacenckiej, a więc odwoływali się do swojego słusznego interesu. Prezydent Miasta S., rozpatrujący sprawę jako organ I instancji, niezwykle lakonicznie uzasadnił wydaną przez siebie decyzję. Nie można zatem przyjąć, że przesłanki z art. 155 k.p.a. zostały w jakikolwiek sposób zbadane, czy rozważone. W ocenie Sądu również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie rozważyło w wystarczającym zakresie, czy przesłanki z art. 155 k.p.a. zostały spełnione. W pierwszej kolejności organ II instancji zakwestionował argumenty skarżących dotyczące zasadności decyzji nakładającej opłatę adiacencką. Natomiast negując istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu skarżących organ II instancji wskazuje, że trudno dopatrzyć się interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem decyzji wydanej na podstawie upoważnienia wynikającego z przepisu ustawy. Takie twierdzenie jest niewłaściwe. Należy podkreślić, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane również decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. A zatem istotą przepisu art. 155 k.p.a. jest możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, które pomimo, że wydane zostały w zgodzie z przepisami prawa, to jednak kolidują z innymi wartościami, które mogą przemawiać za zmianą lub uchyleniem tychże decyzji. Twierdzenie organu pozostaje w sprzeczności z dalszą częścią uzasadnienia decyzji, w której podkreśla się, że zastosowanie art. 155 k.p.a. nie może dawać stronie możliwości spowodowania badania zasadności decyzji wydanej w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym. Odwołując się do podstaw prawnych decyzji, która ma zostać uchylona lub zmieniona, organ administracji przeprowadza merytoryczną kontrolę jej zasadności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło skarżącym, że nie wykazali, w jaki sposób ich słuszny interes indywidualny czy też interes społeczny zostały naruszone. Fakt, że strona postępowania nie wskazuje przesłanek, na podstawie których opiera swoje żądanie, nie zwalnia organu z obowiązku rozważenia, czy przesłanki owe istnieją. W ocenie Sądu istnieje szereg okoliczności, podnoszonych przez skarżących, które należało wyjaśnić. Wielokrotnie podnosili oni, że części osób nałożone opłaty adiacenckie umorzono, a także iż na wiele osób opłat w ogóle nie nałożono, pomimo, że ich działki również były podłączane do wodociągu, będącego źródłem sporu. Abstrahując od tego, czy powyższe fakty zmieniłyby rozstrzygnięcie w zakresie zastosowania art. 155 k.p.a., należy stwierdzić, że są to okoliczności, które mogą stanowić o istnieniu w sprawie interesu społecznego czy słusznego interesu strony, przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji, a zatem okoliczności, które bezwzględnie powinny zostać rozważone w prowadzonym postępowaniu. Efekt tych rozważań powinien natomiast znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Kolejną wskazaną wyżej przesłanką zastosowania art. 155 k.p.a. jest brak przepisów szczególnych, które uniemożliwiałyby skorzystanie z dobrodziejstwa tej instytucji. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej organy nie odniosły się do tej kwestii. Wprawdzie nie ta przesłanka wskazywana jest jako przyczyna odmowy uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jednakże jako warunek konieczny jego zastosowania musiała zostać rozważona. Trudno zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie zbadany został całokształt sprawy. Istotą stosunku o charakterze administracyjno - prawnym jest między innymi nierównorzędność stron. Ta przewaga organu administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu wiąże się również z większą odpowiedzialnością i większymi wymaganiami, jakie stawia się przed tymże organem. Organ administracji nie może poprzestać na samych stwierdzeniach. W każdej sytuacji wymagane jest właściwe uzasadnienie i rozważenie wszelkich przesłanek, które decydują o wyniku konkretnej sprawy. Brak rozważenia wszystkich przesłanek jest uchybieniem postępowania, które musi skutkować uchyleniem decyzji. Zastosowanie art. 155 k.p.a. objęte jest uznaniem administracyjnym. Podkreślić jednak należy, że uznanie to podlega kontroli przez Sąd. W związku z tym w każdej sytuacji, kiedy decyzja podejmowana jest na zasadzie uznania administracyjnego, powinna ona zawierać wyczerpujące motywy rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne nigdy nie może bowiem oznaczać dowolności. Brak takowego uzasadnienia nie daje Sądowi możliwości zbadania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Stwierdzić należy, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji rozważenia okoliczności faktycznych, a taką okolicznością jest ewentualne istnienie interesu społecznego czy też słusznego interesu strony, przemawiających za zmianą lub uchyleniem decyzji, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Braki takie stanowią o naruszeniu zasad, jakimi kierować się powinno postępowanie administracyjne, wyrażonych w art. 7-10 i art. 77 k.p.a. Reasumując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.s.a.