II SA/Łd 170/25

Dnia 21 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2025 roku nr 4/2025 znak: WOP.7721.291.2024.DB w przedmiocie legalizacji drogi gminnej oddala skargę. MR Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 10 stycznia 2024 r., nr 4/2025, znak: WOP.7721.291.2024.DB, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie (dalej także: PINB, organ szczebla podstawowego, organ szczebla powiatowego, organ I instancji) z dnia 24 października 2024r., nr 206/2024, znak: PINB.5140.5.2024.IP, w przedmiocie legalizacji drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732, usytuowanej w miejscowości S. na działkach nr ewid. [...], [...], [...] (dalej: trzy działki). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w dniu 18 sierpnia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo B.K. (dalej także: skarżący), zawierające w swej treści prośbę o sprawdzenie czy droga gminna o nr [...] została zbudowana legalnie. Skarżący wskazał, że droga przebiega przez jego działkę o nr [...] (dalej także: działka skarżącego). W dniu 7 września 2021 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na powyższych trzech działkach, położonych we wskazanej na wstępie miejscowości oraz na działce [...] i działce skarżącego - położonych w miejscowości S.. Organ stwierdził istnienie drogi o nawierzchni asfaltowej o szerokości ok. 3,60m. Droga przebiega począwszy od Placu [...] (dalej: Plac) w kierunku południowym. Jak wynika z załącznika mapowego oraz znaków geodezyjnych (palik drewniany oraz oznaczenia na asfalcie) droga przebiega przez działki: [...] - własność Gminy S. oraz przez działkę skarżącego. Na odcinku od granicy działki skarżącego z działką nr [...], tj. ok. 35m droga usytuowana na odcinku od 0,8m do 5,40m w działce skarżącego. Pozostała część drogi na tym odcinku w pasie drogi [...]. Wskazano, że na dzień kontroli przedstawiciele Gminy S. nie przedłożyli dokumentów dotyczących legalności budowy dla wskazanego odcinka drogi gminnej. Zobowiązano strony do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentów dotyczących budowy przedmiotowej drogi oraz dokumentów dotyczących własności działek. Skarżący oświadczył do protokołu, że na jego działce, do której posiada tytuł własności - akt notarialny, usytuowana jest droga gminna asfaltowa. Jako właściciel tej działki skarżący nie wyrażał zgody, nie podpisywał żadnych dokumentów zezwalających na budowę przedmiotowego odcinka drogi gminnej. Na działce skarżącego, którą otrzymał on od rodziców ok. 1996 r., nie było drogi asfaltowej. Przedstawiciele gminy oświadczyli, iż droga stanowi drogę gminną zaliczoną, uchwałą Rady Gminy, do kategorii dróg gminnych w roku 2014. Droga została utwardzona na przełomie lat 1999/2000, wcześniej istniała jako droga utwardzona kamieniem polnym bez nawierzchni asfaltowej. Wiedzę o tym, że droga przebiega w części przez działkę skarżącego urzędnicy uzyskali po modernizacji gruntów w 2016 r. Wskazano, że od roku 2020 trwają prace związane z wydaniem decyzji na podstawie specustawy drogowej. Przy piśmie z dnia 20 września 2021 r. sekretarz gminy S. przesłał organowi I instancji dokumenty: kopię szkicu granicznego obrębu miejscowości S. - fragment na odcinku granicy z obrębem miejscowości S. ([...]), kopię zarysu pomiarowego obrębu miejscowości S., kopię zarysu pomiarowego obrębu miejscowości S. ([...]), obliczenie powierzchni działki nr [...] (drogi) - kopia dokumentu z op. założenia ewidencji gruntów obrębu miejscowości S., kopię mapy ewidencyjnej obrębu miejscowości S., kopię szkicu polowego nr [...] z operatu założenia mapy zasadniczej, kopię szkicu polowego nr [...] z operatu założenia mapy zasadniczej, kopię szkicu tachimetrycznego nr [...] z operatu założenia mapy zasadniczej, kopię szkicu tachimetrycznego nr [...] z operatu założenia mapy zasadniczej, kopię mapy wywiadu z operatu aktualizacji mapy zasadniczej - 2 egz., kopię mapy powykonawczej z operatu aktualizacji mapy zasadniczej. Pismem z dnia 1 października 2021 r. organ szczebla podstawowego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania drogi gminnej usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach oraz na działkach o nr ewid. [...] i działce skarżącego. Postępowaniu nadano znak PINB.7355/45/IP/2021. Wójt Gminy S. przy piśmie z dnia 3 listopada 2021 r. przesłał organowi szczebla powiatowego zawiadomienie uprawnionego geodety o wyznaczeniu punktów granicznych z ewidencji gruntów i budynków działek. Następnie pismem z dnia 17 listopada 2021 r. Wójt Gminy S. poinformował organ I instancji, iż Gmina S. nie posiada dokumentacji potwierdzającej legalność wybudowania przedmiotowej drogi gminnej. Według informacji zawartej w dostępnych mapach droga o nawierzchni tłuczniowej powstała w latach 70-tych (kopie szkiców polowych i tachimetrycznych oraz powstała wówczas mapa zasadnicza - załączona do pisma z dnia 20 września 2021 r.). Zmiana nawierzchni drogi z tłuczniowej na asfaltową bez zmiany parametrów technicznych została zrealizowana na przełomie lat 1999-2000. W załączeniu przesłano oświadczenia mieszkańców nieruchomości bezpośrednio przylegających do przedmiotowego odcinka drogi potwierdzające powyższy stan. W dniu 14 stycznia 2022 r. PINB przeprowadził oględziny na trzech działkach w miejscowości S. oraz w miejscowości S. nr ewid. [...] i na działce skarżącego, stwierdzając istnienie drogi o długości 720m począwszy od Placu do drogi biegnącej do posesji Państwa P. Droga począwszy od Placu na długości 35m posiada szerokość odpowiednio od 1,50m do 2,70m. W dalszym przebiegu droga o szerokości: jezdnia 3,70m, utwardzenie 4,50m. Od 400m droga o szerokości 3,00m. Droga od początku, tj. Placu na długości 400m posiada nawierzchnię asfaltową; od 400m do końca drogi, tj. 720m droga utwardzona tłuczniem i fragmentami asfaltu. Począwszy od początku drogi, tj. Placu nawierzchnia asfaltowa wylana również na części działki sąsiedniej – działki skarżącego. Na dzień oględzin na części asfaltu na długości 35m narysowana linia rozgraniczająca działki drogowe i działkę skarżącego. Przedstawiciel Urzędu Gminy S. wskazał, iż przedmiotowa droga począwszy od Placu, a skończywszy na drodze poprzecznej do posesji Państwa P. przebiega przez działki gminne o nr ewid. zgodnych z przedstawioną dokumentacją złożoną do organu. Na odcinku 35m począwszy od Placu część asfaltu obejmuje teren sąsiedniej działki skarżącego, obręb ewid. miejscowości S. Asfalt został wykonany w ramach prac remontowych na przełomie lat 1990 - 2000 po istniejącym śladzie drogi gruntowej. W trakcie prowadzonych robót nie było wytyczenia geodezyjnego. Rada Gminy podjęła uchwałę o zaliczeniu przedmiotowego odcinka drogi do kategorii dróg gminnych. Przedmiotowa droga usytuowana na działkach stanowiących własność gminy S. Uchwała ta nie obejmowała działki skarżącego. Droga publiczna obejmuje tylko i wyłącznie grunty stanowiące własność Gminy S. Pismem z dnia 25 stycznia 2022 r. Wójt Gminy S. złożył dodatkowe wyjaśnienia dotyczące drogi gminnej, stanowiącej ulicę [...]. Wskazano, że w latach 70-tych XX wieku została wybudowana droga o nawierzchni tłuczniowej, następnie na przełomie lat 1990-2000 przeprowadzono remont drogi polegający na zmianie nawierzchni z tłuczniowej na asfaltową. Prace obejmowały swym zakresem wskazane trzy działki w obrębie S. oraz działkę nr ewid. [...] w obrębie S., stanowiące własność gminy S.. Działki nr [...], [...] położone w obrębie S., stanowiące drogę gminną nr [...] (ul. [...]) są bezpośrednio połączone z działką nr [...] w obrębie S. (Plac) i stanowią jeden ciąg komunikacyjny. Przedmiotowy odcinek drogi gminnej od strony Placu wykorzystywany jest w głównej mierze do obsługi ruchu pieszych. Zaasfaltowany fragment działki skarżącego, będący jego własnością nie jest częścią drogi gminnej nr [...] zaliczanej do kategorii dróg gminnych uchwałą nr XLI/290/14 Rady Gminy S. z dnia 29 stycznia 2014 r., w której określona jest działka nr [...] (przed podziałem). Do utwardzenia masą asfaltową części działki skarżącego doszło w wyniku rozbieżności geodezyjnych. Podczas wznowienia granic z dnia 29 listopada 2021 r. wskazana została granica działek. Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. organ stopnia podstawowego poinformował strony, że postępowanie dotyczące legalności wybudowania drogi gminnej usytuowanej w miejscowości S. na wyżej wskazanych trzech działkach oraz w miejscowości S. na działkach o nr ewid. [...] i działce skarżącego, prowadzone będzie uproszczone postępowanie legalizacyjne drogi gminnej usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach oraz w miejscowości S. na działce nr ewid. [...]. PINB postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r., na podstawie art. 49g Prawa budowlanego, nałożył na Gminę S. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych drogi gminnej, usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach oraz w miejscowości S. na działce nr ewid. [...], tj.: oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej drogi gminnej usytuowanej w miejscowości S. na wskazanych trzech działkach oraz w miejscowości S. na działce nr ewid. [...]; ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą, czy stan techniczny obiektu budowlanego: nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania - w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Przy piśmie z dnia 17 maja 2022 r. Wójt Gminy S. przekazał organowi I instancji następujące dokumenty: oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; geodezyjną inwentaryzację powykonawczą drogi gminnej usytuowanej na wskazanych działkach; ekspertyzę techniczną sporządzoną zgodnie z zaleceniami PINB. Postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r., organ I instancji, na podstawie art. 49h ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na Gminę S. obowiązek usunięcia niekompletności w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych dotyczących budowy drogi gminnej, usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach oraz w miejscowości S. na działce nr ewid. [...] poprzez: uzupełnienie przedłożonej ekspertyzy technicznej w zakresie oznakowania i organizacji ruchu na przedmiotowej drodze - w terminie 14 dni do dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W dniu 14 czerwca 2022r. do PINB wpłynęło uzupełnienie do ekspertyzy technicznej w zakresie oznakowania i organizacji ruchu na przedmiotowej drodze gminnej. PINB decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., nr 91/2022, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, orzekł o legalizacji drogi gminnej, usytuowanej w miejscowości S. oraz w miejscowości S. Rozpatrując odwołanie skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, WINB decyzją z dnia 12 października 2022 r., nr 233/2022, znak: WOP.7721.772.2022.DB, uchylił w całości decyzję PINB z dnia 14 lipca 2022 r., oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 17 marca 2022r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż organ I instancji zalegalizował drogę gminną, usytuowaną w miejscowości S. na trzech działkach oraz w miejscowości S. na działce o nr ewid. [...], bez zalegalizowania fragmentu drogi przechodzącej przez działkę nr ewid. [...] i [...]. W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego Gmina S. przy piśmie z dnia 28 listopada 2022 r. przesłała organowi I instancji kopię uchwały nr XLI/290/14 tamtejszej Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz zaktualizowaną mapę sytuacyjno - wysokościową z geodezyjną inwentaryzacją drogi gminnej, zlokalizowanej w miejscowości S. na trzech działkach. Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. organ szczebla powiatowego zawiadomił strony, iż prowadzone będzie uproszczone postępowanie legalizacyjne dotyczące drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732 usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach. Następnie pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. organ I instancji zawiadomił strony, że w dniu 18 sierpnia 2021 r., z urzędu zostało wszczęte uproszczone postępowanie legalizacyjne dotyczące drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732 usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach. PINB postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r., nr 19/2023, znak: PINB.7355/45/IP/2021, na podstawie art. 49g Prawa budowlanego, nałożył na Gminę S. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732 usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach, tj.: oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732 usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach; ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą, czy stan techniczny obiektu budowlanego: nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania - w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Przy piśmie z dnia 4 marca 2023 r. Wójt Gminy S. przedłożył dokumenty legalizacyjne drogi gminnej usytuowanej w miejscowości S. na wskazywanych trzech działkach. PINB decyzją z dnia 18 maja 2023 r., nr 72/2023, znak: PINB.7355/45/IP/2021, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, orzekł o legalizacji drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732, usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach. Wskazano, że decyzja stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego. Rozpatrując odwołanie skarżącego, WINB decyzją z dnia 29 marca 2024 r., nr 62/2024, znak: WOP.7721.134.2023.DB, uchylił decyzję PINB z dnia 18 maja 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 19 kwietnia 2024 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Wójta Gminy S. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732 usytuowanej w miejscowości S. na wskazywanych trzech działkach. Pismem z dnia 26 kwietnia 2024r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, na wniosek Gminy S., w sprawie uproszczonej legalizacji drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km 0+691 do 0+732 usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach. Postępowaniu nadano znak PINB.5140.5.2024.IP. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2024 r. PINB zawiesił postępowanie znak PINB.7355/45/IP/2021. W dniu 21 maja 2024r. PINB przeprowadził oględziny stwierdzając, iż na trzech działkach w miejscowości S. istnieje droga gminna o długości 0+000 do 0+691 oraz ciąg pieszy od 0+691 do 0+732. Droga gminna począwszy od 0+000 do 0+350 o nawierzchni z kruszywa i destruktu. Od 0+350 do 0+691 droga o nawierzchni asfaltowej. Ciąg pieszy o nawierzchni asfaltowej oraz w części o nawierzchni z tłucznia. Wzdłuż ciągu pieszego stwierdzono istnienie ogrodzenia od strony działki skarżącego. Ogrodzenie metalowe, tj. słupki z profilu zamkniętego, uzupełnione panelami z drutu. Ogrodzenie o wysokości 1,50m przytwierdzone do asfaltu kołkami stawowymi. Ogrodzenie o długości 34,90m. Obecny na oględzinach przedstawiciel gminy S. oświadczył, iż droga została wybudowana w latach 70- tych o nawierzchni tłuczniowej. Na przełomie lat 1999-2000 przeprowadzono remont polegający na zmianie nawierzchni z tłuczniowej na asfaltową. Droga usytuowana jest na trzech działkach, obręb S. O przebiegu drogi w części na działce skarżącego Gmina dowiedziała się po zakończonej modernizacji. Na dzień oględzin droga przebiega przez trzy działki, na wysokości działki skarżącego, wyznaczony jest jedynie i funkcjonuje - ruch pieszy, zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu. Do czasu modernizacji nie były zgłaszane problemy i uwagi przez skarżącego. W 2024 r. w związku z rozbieżnościami geodezyjnymi było wykonane wznowienie granic. Obecny na oględzinach skarżący oświadczył, że żąda usunięcia asfaltu wykonanego w ramach remontu drogi na jego nieruchomości, tj. działka skarżącego, który został wykonany nielegalnie. Ponadto skarżący oświadczył, że ogrodzenie zostało wykonane przy granicy na własnej nieruchomości, tj. działce skarżącego. Pismem z dnia 29 maja 2024 r. Wójt Gminy S. wyjaśnił, iż droga gminna w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km 0+691 do 0+732 o nawierzchni tłuczniowej została wybudowana w latach 70-tych XX wieku, na przełomie lat 1999-2000 przeprowadzono remont drogi polegający na zmianie nawierzchni z tłuczniowej na asfaltową. Prace wykonane zostały w istniejącym pasie drogowym, bez jakiejkolwiek ingerencji w urządzenia infrastruktury technicznej. Na etapie wykonywania prac nie wnoszono żadnych uwag w zakresie realizacji przedmiotowego remontu. Sprawa własności działki skarżącego, sąsiadującej z drogą gminną została uwidoczniona podczas prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, prowadzoną dla obrębów S. i S. na zlecenie właściwego Starostwa Powiatowego. Wspomniany odcinek drogi gminnej był wykorzystywany od kilkudziesięciu lat w dobrej wierze bez przeszkód przez ogół mieszkańców. Wyjaśniono, że Wojewoda decyzją z dnia 12 października 2012 r., stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę S., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej mienie gminne, położonej w obrębie geodezyjnym S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka, z której następnie powstały wskazane wyżej trzy działki. Działka ta uległa podziałowi w wyniku czynności związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Na zlecenie Gminy S. dokonano w dniu 29 listopada 2021 r. wznowienia granic przedmiotowego odcinka drogi gminnej. Przedmiotowa droga usytuowana na trzech działkach, obręb miejscowości S., stanowiących własność Gminy S. w km 0+000 do 0+691 użytkowana jest jako droga wraz z ciągiem pieszym w km 0+691 do 0+732 na wysokości działki skarżącego, która nie jest własnością Gminy S. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2024 r., Nr 90/2024, znak: PINB.5140.5.2024.IP organ I instancji na podstawie art. 49g ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nałożył na Gminę S. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych drogi gminnej w km 00+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732, usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732, usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach, ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny obiektu budowlanego: nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania - w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia. Przy piśmie z dnia 18 września 2024 r. zobowiązana przedłożyła wymagane dokumenty wskazane w powołanym wyżej postanowieniu. Następnie PINB decyzją z dnia 24 października 2024 r., na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, orzekł o legalizacji drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732, usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach. Wskazano, że decyzja stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego. W ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, nie zgadzając się z jej treścią. Skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania: art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ I instancji obowiązku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie; art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadniania, nie wskazującego na ustalone w sprawie fakty uznane za udowodnione, braku wskazania dowodów na jakich opierał się organ przy wydawaniu decyzji. Ponadto skarżący zarzucił obrazę przepisów materialnych: art. 49g ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji legalizującej samowolę budowlaną w postaci drogi, pomimo braku dostarczenia przez Gminę oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką skarżącego; art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji legalizacyjnej w oparciu o niekompletne dokumenty legalizacyjne, brak bowiem w zgromadzonej dokumentacji oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką skarżącego, pomimo obowiązku organu do badania kompletności dokumentacji legalizacyjnej; art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 49f ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji legalizacyjnej jedynie co do części samowoli budowlanej, bowiem decyzja nie obejmuje samowoli budowlanej dokonanej na działce skarżącego; art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane, poprzez brak wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej, z uwagi na nieprzedłożenie dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie; art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że samowola budowlana Gminy S. ma status drogi gminnej, podczas gdy część drogi przebiegała i przebiega przez prywatny teren, a grunty po których przebiega droga publiczna w postaci drogi gminnej muszą w całości należeć do gminy. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r. WINB utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB. W uzasadnieniu WINB, na wstępie wskazał, że z uwagi na fakt, iż pismo inicjujące postępowanie o sprawdzenie czy droga gminna została zbudowana legalnie wpłynęło w dniu 18 sierpnia 2021 r. zatem zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu po nowelizacji. Organ wyjaśnił, że wprowadzenie "megaabolicji", czyli uproszczonego postępowania legalizacyjnego dla inwestycji zakończonych przed co najmniej 20 laty uzasadniono w projekcie nowelizacji koniecznością uregulowania stanu prawnego obiektów budowlanych, które ze względu na upływ czasu wkomponowały się w środowisko architektoniczne na danym obszarze (przez ten czas organ nadzoru budowlanego nie ingerował, nie ma także skarg ze strony zainteresowanych osób trzecich czy gmin). Podkreślono, że uproszczone postępowanie legalizacyjne możemy podzielić na dwie grupy: inwestycje zakończone co najmniej 20 lat temu oraz inwestycje zakończone przed dniem 1 stycznia 19[...] r. Następnie organ, powołując się na treść przepisów Prawa Budowlanego dotyczących postępowania w trybie uproszczonym, wskazał, iż uproszczone postępowanie legalizacyjne w stosunku do inwestycji zrealizowanych przed dniem 1 stycznia 19[...] r. prowadzi się tylko na żądanie właściciela lub zarządcy obiektu. Przedmiotem omawianego postępowania organ I instancji uczynił legalność wybudowania drogi gminnej usytuowanej w miejscowości S. na wskazanych trzech działkach. Następnie, powołując się na zasady ogólne k.p.a., organ wskazał, że na organie I instancji ciąży obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Dalej powołano ustalenia toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, dokonane w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych na trzech działkach, położonych w miejscowości S. oraz na działce [...] i działce skarżącego, położonych w miejscowości S. Wskazano, że droga - w myśl przepisów prawa budowlanego, jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, jeśli mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie mamy do czynienia z remontem, jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zalicza się do budowy. Dalej powołując art. 4 pkt 18 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021r. poz. 1376), wskazano, że przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Powyższa definicja wpisuje się w określoną w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), ogólną definicję przebudowy obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem "przebudowa" to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Roboty budowlane prowadzone w granicach pasa drogowego istniejącej drogi i obejmujące, między innymi, wykonanie nowej nawierzchni drogi niewątpliwie stanowią przebudowę drogi. W myśl art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych, polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych, nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Dodać należy, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy przebudowy wszystkich dróg, czyli obejmuje zarówno drogi publiczne (bez względu na kategorię), jak i drogi wewnętrzne. Podniesiono, że jak ustalił organ I instancji, przedmiotowa droga o nawierzchni z tłucznia powstała w latach 70-tych, a następnie w latach 1999-2000 Gmina S. dokonała remontu przedmiotowej drogi, polegającego na zmianie nawierzchni drogi na asfalt. Jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego, Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami z dnia 20 września 2021 r. zmiana nawierzchni drogi na "j.asf." nastąpiła w opracowaniu geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 25 marca 2008 r. Wykonawca prac geodezyjnych dokonał zmiany nawierzchni w działce drogowej przed podziałem na wskazywane trzy działki, co odzwierciedlają mapy wywiadu terenowego oraz mapy sytuacyjno - wysokościowe. W opracowaniu tym brak jest odniesienia się do działki skarżącego, która nie stanowi własności Gminy S. Jak wynika z wyjaśnień Wójta Gminy S. prace związane z przedmiotową drogą obejmowały trzy działki oraz działkę nr ewid. [...], stanowiące własność Gminy S.. Dwie z trzech działek, położone w obrębie S., stanowiące drogę gminną (ul. [...]) są bezpośrednio połączone z działką nr [...] w obrębie S. (Plac) i stanowią jeden ciąg komunikacyjny. Przedmiotowy odcinek drogi gminnej od strony Placu wykorzystywany jest w głównej mierze do obsługi ruchu pieszych. Zaasfaltowany fragment działki skarżącego, nie jest częścią drogi gminnej zaliczaną do kategorii dróg gminnych Uchwałą Rady Gminy S. z dnia 29 stycznia 2014 r., w której określona jest działka przed podziałem na trzy działki. Podniesiono ponownie, że do utwardzenia masą asfaltową części działki skarżącego doszło w wyniku rozbieżności geodezyjnych. Podczas wznowienia granic z dnia 29 listopada 2021 r. wskazana została granica działek. Natomiast zdaniem skarżącego część drogi przechodzi przez działkę skarżącego. Organ podniósł, że aktualnie część nieruchomości skarżącego, która wykorzystywana była jako droga została wygrodzona i nie odbywa się przez nią żaden ruch komunikacyjny. Organ I instancji pozyskał uchwałę Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2014 r., w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, z której wynika, że działkę przed podziałem na trzy działki, na której znajduje się ul. [...] zaliczono do kategorii dróg gminnych. Przywołano, że w związku z powyższymi ustaleniami PINB postanowieniem z dnia 18 czerwca 2024 r., Nr 90/2024, znak: PINB.5140.5.2024.IP, na podstawie art. 49g ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na Gminę S. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych. Wykonując nałożony obowiązek zobowiązana przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą oraz ekspertyzę techniczną. Dodatkowo organ podał, że ekspertyza techniczna drogi gminnej usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach, została wykonana w sierpniu 2024 r. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności inżynieryjnej drogowej bez ograniczeń. Przedmiotem opracowania jest droga gminna ul. [...] usytuowana w miejscowości S. na trzech działkach. Droga gminna ul. [...] w S. została zaliczona do dróg publicznych uchwałą Rady Gminy S. nr XLI/290/14 z dnia 29 stycznia 2014 r. Droga przebiega przez teren zurbanizowany w km od 0,000 do ok. 0+500 jest to luźna zabudowa zagrodowa, w km od ok. 0+500 do 0+732 jest to gęsta zabudowa jednorodzinna. Ponadto w km od ok. 0+440 do 0+732 od strony północno - zachodniej droga przebiega wzdłuż granicy krajobrazowego parku dworskiego, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na mocy decyzji z dnia 31 sierpnia 1983 r. Droga ta stanowi dostęp i połączenie w sieci dróg publicznych poprzez skrzyżowanie w km 0+000 z drogą gminną nr [...] ul. [...] (kontynuacja) oraz połączenie ciągu pieszego z ogólnodostępną drogą "Plac". Omawiany odcinek drogi jest ulicą bez przejazdu (tzw. droga ślepa) z możliwością zawracania na placu w km ok. 0+691. Na odcinku od 0+691 do 0+732 możliwy jest jedynie ruch pieszych. Autor ekspertyzy stan techniczny obiektu ocenił jako dostateczny. Zgodność geometrii drogi z przepisami techniczno - budowlanymi, kompletność podstawowych elementów drogi, kompletność infrastruktury towarzyszącej, tj. oznakowanie pionowe ustalające zasady ruchu na drodze, zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu, zostały spełnione. Występują wady, zużycie i uszkodzenia elementów drogi obniżające komfort jej użytkowania, tj.: pobocze gruntowe przerośnięte darniną uniemożliwiającą ich użytkowanie, liczne nierówności i ubytki nawierzchni jezdni w km od 0+000 do 0+350. W ocenie autora omawianego opracowania obiekt budowlany jakim jest przedmiotowa droga publiczna, pomimo wskazanych wad nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowa ludzi i może być użytkowana. Jak wynika z geodezyjnej inwentaryzacji drogi gminnej wykonanej przez geodetę uprawnionego przedmiotowa droga gminna ul. [...] nie przechodzi przez działkę nr ewid. [...]. Dla lepszego zilustrowania przebiegu drogi wykonane zostało powiększenie geodezyjnej inwentaryzacji drogi gminnej na wysokości m.in. działki nr ewid. [...]. Z powiększenia tego wynika w sposób bardzo wyraźny, iż przedmiotowa droga na wysokości działki nr ewid. [...] zwęża się i na żadnym jej przebiegu nie przekracza granicy działki nr ewid. [...]. Ponadto zarówno do omawianej ekspertyzy technicznej jak i do protokołu z przeprowadzonych w dniu 21 maja 2024 r. oględzin załączony został materiał fotograficzny, z którego wynika, iż działka nr ewid. [...] została ogrodzona i ciąg pieszy stanowiący element przedmiotowej drogi gminnej ul. [...] - przebiega poza jej granicami. W tym miejscu zauważono, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z 13 lutego 2020 r. wskazano, że celem wprowadzonych zmian była bezpłatna legalizacja starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu. Ustawodawca wyszedł z założenia, iż skoro samorząd terytorialny przez 20 lat akceptował obiekt budowlany, zwłaszcza mając świadomość istnienia takiego obiektu przy ustalaniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezasadnym jest teraz kwestionowanie niezgodności takiego obiektu z planem miejscowym. Ponadto należy mieć również na uwadze, że powstanie tych samowoli nie zostało zgłoszone przez wiele lat do organu nadzoru budowlanego przez sąsiadów danej nieruchomości, co może świadczyć o tym, że lokalna społeczność akceptuje ich istnienie (można domniemać, że nie naruszają one interesów osób trzecich, ładu architektonicznego oraz że wpisują się w architekturę danej przestrzeni). Organy nadzoru budowlanego w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie badają zgodności danej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O tym czy można zalegalizować samowolę decyduje kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz treść ekspertyzy technicznej. Przywołano, że przedmiotowa droga gminna została wybudowana w latach 70- tych XX wieku i do 2021 r., w którym wpłynęło pismo skarżącego zawierające w swej treści prośbę o sprawdzenie czy droga gminna o nr [...] została zbudowana legalnie, żaden z mieszkańców ul. [...] nie zakwestionował budowy i funkcjonowania przedmiotowej drogi. Tym samym przez wiele lat droga istniała, była użytkowana, z czego można wnosić, że nie stwarzała problemów i wpisała się w architekturę otoczenia. W takiej sytuacji ustawodawca przyjął, że skoro obiekt funkcjonował przeszło 20 lat, to nie należy kwestionować jego usytuowania, ale trzeba tylko ocenić prawo do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane oraz zweryfikować stan techniczny samego obiektu. Wobec brzmienia art. 49g ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma więc podstaw do badania zgodności usytuowania obiektu z przepisami rozporządzenia, w tym zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 1065). Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że ideą jaka przyświecała nowelizacji ustawy Prawo budowlane było jak największe uproszczenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego nie mogą dokonywać wykładni rozszerzającej, która wiązałaby się z nałożeniem na inwestora innych obowiązków, niż te które wynikają z przepisów procedury uproszczonej. Dokumentacja niezbędna do wydania decyzji legalizacyjnej jest znacznie ograniczona. Podstawowym atutem uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest to, że o jego rezultacie decyduje wynik ekspertyzy technicznej. Innymi słowy, jeśli ekspert z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi potwierdzi, że dom czy inny budynek nie stwarza zagrożenia, to organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję pozytywną. Organ nadzoru budowlanego nie przeprowadza żadnych kontroli w obiekcie, nie kwestionuje też opinii eksperta ani nie sprawdza zgodności budynku np. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy innymi dokumentami. Przedłożona przez Gminę S. ekspertyza techniczna drogi gminnej usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach w swojej treści zgodna jest z art. 49g ust. 2 pkt 3 oraz art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw, aby podważyć wiarygodność przedłożonego dokumentu. Ponadto z samego brzmienia przepisu art. 49f ustawy Prawo budowlane wynika, iż można prowadzić postępowanie legalizacyjne co do części obiektu. Nie ulega wątpliwości, co podnosi skarżący iż na fragmencie działki nr 2 został wylany asfalt. Część tej działki stanowiła przed jej zagrodzeniem drogę, po której odbywał się ruch komunikacyjny. W ocenie organu odwoławczego nic nie stoi na przeszkodzie, aby co do tej części nieruchomości organ powiatowy wszczął i prowadził odrębne postępowanie administracyjne. Tutejszy organ nie dopatrzył się naruszeń przepisów procedury administracyjnej, które skutkowałyby uchyleniem skarżonego rozstrzygnięcia. Wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, natomiast postępowania administracyjne nie służą do rozwiązywania sporów natury cywilnej związanych z częściowym zajęciem nieruchomości pod drogę. W przekonaniu organu nadzoru skarżący winien wystąpić do sądu powszechnego ze stosownym roszczeniem względem sprawcy samowoli budowlanej. W konsekwencji uznano, że w oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy trafnie organ I instancji uznał, iż inwestorzy wywiązali się z nałożonych obowiązków, co skutkowało wydaniem decyzji legalizacyjnej. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji w sposób wystarczający wyjaśnił przesłanki wydania decyzji. Wobec czego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, iż podnoszone argumenty nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na powyższą decyzję, wniósł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedopełnienie przez organ II instancji obowiązku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego - art. 8 k.p.a., przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na wydaniu przez organ II instancji decyzji o odmiennym brzemieniu niż dwie poprzednie decyzje tego organu wydane w takim samym stanie faktycznym i prawnym; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia lakonicznego, nie wskazującego na ustalone w sprawie fakty uznane za udowodnione, braku wskazania dowodów na jakich opierał się organ II instancji przy wydawaniu decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do braku należytego uzasadnienia stanu faktycznego pozwalającego stronie na poznanie toku myślenia organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji 2. przepisów prawa materialnego: - art 49g ust. 2 pkt. 1 ustawy prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji legalizującej samowolę budowlaną w postaci drogi, pomimo braku dostarczenia przez Gminę S. oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką skarżącego w miejscowości S.; - art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji legalizacyjnej w oparciu o niekompletne dokumenty legalizacyjne, brak bowiem w dokumentacji zgromadzonej przez organ oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością w postaci działki skarżącego w miejscowości S., pomimo obowiązku organu do badania kompletności dokumentacji legalizacyjnej; - art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo budowlane w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji legalizacyjnej jedynie, co do części samowoli budowlanej, bowiem decyzja nie obejmuje samowoli budowlanej dokonanej na działce skarżącego w miejscowości S.; - art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy prawo budowlane, poprzez brak wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej, z uwagi na nieprzedłożenie dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie; - art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie że samowola budowlana Gminy S. ma status drogi gminnej, podczas gdy część drogi przebiegała i przebiega przez prywatny teren, a grunty, po których przebiega droga publiczna w postaci drogi gminnej muszą w całości należeć do gminy. Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji PINB z dnia 24 października 2024 roku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja WINB z dnia 10 stycznia 2024 r., którą utrzymał on w mocy decyzję PINB z dnia 24 października 2024r., w przedmiocie legalizacji drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732, usytuowanej w miejscowości S. na działkach nr [...], [...] i [...]. Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte na żądanie właściciela liniowego obiektu budowlanego – Gminy S., wbrew wskazaniom skargi, jedynie - w zakreślonym w żądaniu - ograniczonym zakresie, tj. drogi gminnej w km. 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732. Żądanie wpłynęło do PINB w dniu 19 kwietnia 2024 r. Z uwagi na datę żądania, materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) (dalej: Pr.bud.). W tym miejscu należy zaznaczyć, że fakt, iż organy powoływały w postępowaniu tekst jednolity ustawy: Dz. U. z 2024 r. poz. 725, pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie. Zgodnie z podstawową zasadą wyrażoną w art. 28 Pr.bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem przepisów art. 29-31, które wskazują, które budowy nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagają zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (art. 29 ust. 1), a które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (art. 29 ust. 2). W sytuacji, gdy inwestor wybudował lub jest w trakcie budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (tzw. samowola budowlana), wówczas organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie, w ramach którego umożliwia stronie legalizację samowoli (art. 48-49e Pr.bud.). Nowelizacja ustawy Pr.bud. dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) wprowadziła nową instytucję, to jest uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z art. 49f ust. 1 Pr.bud. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo, 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W przypadku jednak obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 Pr.bud., uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2). Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 Pr.bud. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W kontrolowanej sprawie ciąg czynności dokonanych przez organ w sprawie legalizacji spornego obiektu budowlanego wywołał wątpliwości skarżącego owocujące złożoną przez niego skargą. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (zob.: zawiadomienie z 1 października 2021 r.) organ I instancji 18 sierpnia 2021 r., wszczął postępowanie w sprawie legalności wybudowania drogi gminnej usytuowanej w miejscowości S. na działkach nr ew. [...], [...], [...] oraz w miejscowości S. na działkach nr ew. [...] i [...] wywołane zawiadomieniem skarżącego z 2021 roku. Jednak na skutek treści żądania Gminy S. (właściciela obiektu liniowego) z 19 kwietnia 2024 r. dotyczącego części oznaczonej szczegółowo drogi gminnej i ciągu pieszego, zasadnie organ I instancji postanowieniem z 26 kwietnia 2024 r. zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone do tej pory w szerszym zakresie, gdyż miało ono, jako korzystniejsze dla gminy, pierwszeństwo przed postępowaniem wszczętym przez ten podmiot w zakresie szerszym. Postępowanie zainicjowane żądaniem Gminy S. miało, jak zresztą sam wskazuje organ w postanowieniu zawieszającym, charakter rozstrzygnięcia wstępnego, które we wskazanym (węższym) zakresie może mieć wpływ na postępowanie wszczęte w odpowiedzi na pismo skarżącego. Jak zasadnie wskazał WINB – nic nie stoi na przeszkodzie, żeby postępowanie, w zakresie zajętej obiektem budowlanym części działki skarżącego, było prowadzone przez organ osobno. Wobec tak zakreślonych granic postępowania, skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji, na uwzględnienie nie mogły zasługiwać jakiekolwiek zarzuty skargi dotyczące działki skarżącego, gdyż nie była ona przedmiotem postępowania organów w kontrolowanej sprawie. Mając na względzie powyższe, pomimo braku zarzutów dotyczących prawidłowości decyzji organów w granicach rozpoznawanej przez nie faktycznie sprawy, tj. drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732, Sąd zobowiązany był jednak zbadać ich legalność. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że będący przedmiotem kontrolowanego postępowania legalizacyjnego obiekt, został wybudowany więcej niż 20 lat przed dniem wszczęcia postępowania, tj. przed 18 kwietnia 2024 r., a o jego legalizację wystąpił właściciel – Gmina S. reprezentowana przez Wójta tej gminy Nie wzbudza również wątpliwości fakt, że jako obiekt powstały w latach 70 ubiegłego wieku i remontowany na przełomie lat 1999-2000 (zmiana nawierzchni z tłuczniowej na asfaltową) wymagał uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem jego budowy. Skoro zaś nie wystąpiono o takie zezwolenie, to obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Stosownie do art. 49g ust. 1 i 2 Pr.bud. w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia, tj.: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane); 2) geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego; 3) ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W kontrolowanej sprawie warunek z przywołanego przepisu został spełniony, bowiem postanowieniem z dnia 18 czerwca 2024 r., organ I instancji, nałożył na Gminę S. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych drogi gminnej w km 00+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732 usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej drogi gminnej w km 0+000 do 0+691 wraz z ciągiem pieszym w km od 0+691 do 0+732, usytuowanej w miejscowości S. na trzech działkach, ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny obiektu budowlanego: nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Gmina wykonała obowiązek przy piśmie z dnia 18 września 2024 r. – przedkładając wymagane dokumenty, a wobec ich skompletowania PINB wydał decyzję legalizacyjną. Wyjaśnić trzeba, że w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz 2) czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (art. 49h ust. 1). W przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie (art. 49h ust. 2 Pr.bud.). Należy wskazać, że przejawem "uproszczenia" omawianej procedury jest również to, że w uproszczonej procedurze legalizacyjnej organ nie bada zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani nie ma konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W myśl art. 49i ust. 1 Pr.bud. w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji (pkt 1) lub decyzję o nakazie rozbiórki (pkt 2). Przy czym decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego (art. 49i ust. 2 Pr.bud.). Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest treść art. 49i ust. 1 Pr.bud., który wprost określa przesłanki wydania decyzji legalizacyjnej, a zatem uznania dokonanej w przeszłości samowoli budowlanej i oficjalnej zgody na jej użytkowanie. I tak wydaje się decyzję o legalizacji, w przypadku gdy: a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Natomiast w przypadku: a) nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1, b) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 49h ust. 2, c) gdy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub nie pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania - organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę (art. 49i ust. 1 pkt 2 Pr.bud.). Na gruncie kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż przesłanka, o której mowa w art. 49i ust. 1 pkt 1 Pr.bud. została spełniona, bowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, a strony, w granicach faktycznego a nie domniemanego przedmiotu sprawy, nie kwestionują tego, że organy dysponowały kompletem dokumentów, o którym mowa w powołanym przepisie. W ocenie orzekających w sprawie organów z ekspertyzy wynika, że przedmiotowy obiekt spełnia powyższe przesłanki. W ocenie Sądu kontrolowane decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji są prawidłowe, tj. zarówno doszło do zastosowania i prawidłowej wykładni przepisów materialnych (ustawy Prawo budowlane), jak i samo postępowanie zostało poprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że we wszystkich sprawach, gdzie przepisy ustaw wymagają dowodu sporządzonego przez specjalistę/biegłego/osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, na podstawie którego organ rozstrzyga sprawę, zakres kontroli takiego dowodu przez organ jest na swój sposób ograniczony. Po to bowiem nakazując zaangażowanie do postępowania osoby spoza struktury administracji publicznej ustawodawca jednocześnie wskazuje, jakiego rodzaju szczególne kwalifikacje ta osoba musi posiadać, aby następnie ograniczyć ocenę dowodu przez organ do legalności danego dowodu, a nie wchodzenia głęboko w jego merytoryczną treść. Tak jest dla przykładu z operatami szacunkowymi rzeczoznawców majątkowych czy raportami o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podobnie należy traktować dokumenty projektowe składane do wniosku o pozwolenie na budowę przygotowywane przez osobę pełniącą samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, która legitymuje się stosownymi uprawnieniami. Jak wskazano w art. 12 ust. 1 Pr.bud. za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się ekspertyza techniczna wykonana przez osobę, która legitymuje się odpowiednimi uprawnieniami. Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że ocena techniczna lub ekspertyza sporządzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane stanowi szczególny dowód, zbliżony do opinii biegłego (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 633/18, LEX nr 3173940, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Chodzi bowiem o zagwarantowanie bezpieczeństwa procesu budowlanego lub oceny stanu obiektów budowlanych poprzez zapewnienie udziału osób legitymujących się stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Udzielenie uprawnień budowlanych określonej osobie jest jednocześnie gwarancją i świadectwem, że osoba ta ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2009 r., II SA/Rz 443/08, LEX nr 487501, CBOSA). Jak wynika ze sporządzonej w sprawie ekspertyzy stan techniczny obiektu budowlanego oceniono jako dostateczny. Zgodność geometrii drogi z przepisami techniczno - budowlanymi, kompletność podstawowych elementów drogi, kompletność infrastruktury towarzyszącej, tj. oznakowanie pionowe ustalające zasady ruchu na drodze zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu zostały spełnione. Występują wady, zużycie i uszkodzenia elementów drogi obniżające komfort jej użytkowania, tj.: pobocze gruntowe przerośnięte darniną uniemożliwiającą ich użytkowanie, liczne nierówności i ubytki nawierzchni jezdni w km od 0+000 do 0+350. W ocenie autora omawianego opracowania obiekt budowlany jakim jest przedmiotowa droga publiczna, pomimo wskazanych wad nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i może być użytkowana. A zatem wobec spełnienia przesłanki z art. 49h ust. 1 pkt 2 Pr.bud. oraz wobec kompletności dokumentów legalizacyjnych z art. 49h ust. 1 pkt 2 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego, w związku z brzmieniem art. 49i ust. 1 pkt 1 Pr.bud., nie mógł odmówić legalizacji przedmiotowego budynku w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. W odniesieniu do stanowiska skarżącego, że jego działka nie została objęta postępowaniem, Sąd wskazuje, iż w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne jest wszczęte na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.), to dysponentem jego zakresu jest wnioskodawca. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2023 r., o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. Powinno ono spełniać wymóg jednoznacznego, wyraźnego i nie budzącego wątpliwości. Żądanie (jego treść) wiąże się bowiem z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle albo rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania niejasnego) należą zawsze do wnoszącego podanie (wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., I OSK 681/23, LEX nr 3657474, CBOSA). Co więcej, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 63). Zatem nie można zarzucić PINB, że prowadził postępowanie w niewłaściwym zakresie. Ponadto w tym miejscu warto wskazać, że z geodezyjnej inwentaryzacji drogi gminnej wykonanej przez geodetę uprawnionego wynika, że przedmiotowa droga gminna ul. [...] nie przechodzi przez działkę skarżącego. Dla lepszego zilustrowania przebiegu drogi wykonane zostało powiększenie geodezyjnej inwentaryzacji drogi gminnej na wysokości m.in. działki skarżącego. Z powiększenia tego wynika, w sposób bardzo wyraźny, iż przedmiotowa droga na wysokości działki skarżącego zwęża się i na żadnym jej przebiegu nie przekracza granicy działki skarżącego. Reasumując stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie naruszają przepisów prawa materialnego, a także procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. dc