II SA/Łd 1700/02

Dnia 27 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomoc- nienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. J. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Łd 1700/02 UZASADNIENIE Pismem z dnia 12 marca 2002 r., adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., A. J. wniósł o "umorzenie całego postępowania dotyczącego rzekomej samowoli budowlanej" polegającej na budowie budynku inwentarskiego na działce położonej przy ul. A 284 w R.. A. J. podkreślił, iż organ przyjął datę budowy rok 1974 – 1975, aby zastosować Prawo budowlane z 1974 roku. Budynek zaś został wybudowany w roku 1974,a zatem pod rządem Prawa budowlanego z 1961 roku. Nadto A. J. zaznaczył, że nie posiada dokumentów potwierdzających prawo własności działki, które są konieczne, aby wykonać prace wynikające z punktu a, b i c decyzji. Jest jedynie jednym ze spadkobierców i użytkownikiem obiektu. A. J. wniósł o anulowanie upomnienia i zaniechanie postępowania, które jest niezgodne z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pismem z dnia [...] poinformował A. J., że biorąc pod uwagę przytoczone we wniosku argumenty w sprawie umorzenia postępowania, brak jest możliwości zastosowania instytucji umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ustawa z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 59 § 1 enumeratywnie podaje przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie przesłanki te nie zachodzą. Postępowanie jest prowadzone na podstawie prawomocnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ( znak [...]. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] (znak: [...], wydanym na podstawie art. 20, art. 64, art. 116 i art. 119 – 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów nieruchomości (Dz.U. Nr 47, poz. 281 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nałożył na A. J. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5,000 zł z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] (znak: [...]) i określonego w tytule wykonawczym nr 5, (znak: [...]) z dnia [...]. Ponadto powyższym rozstrzygnięciem organ stopnia podstawowego nałożył na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 złotych. W postanowieniu ustalono 14 – dniowy termin do wpłacenia grzywny i opłaty egzekucyjnej- od dnia doręczenia postanowienia oraz zawarto pouczenie, iż w przypadku niewpłacenia grzywny i opłaty w/w terminie należności te zostaną ściągnięte w trybie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jednocześnie wezwano A. J. do wykonania w terminie 14 dni obowiązku wynikającego z powołanej wyżej decyzji . W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] A. J. wniósł o uchylenie postanowienia z jednoczesnym wstrzymaniem wykonania tytułu wykonawczego z dnia [...] do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku z dnia 26 marca 2002 r. o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] (znak: [...]). Odwołujący się stwierdził, że nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, gdyż oparte zostało na decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującej wykonanie określonych obowiązków w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a zatem na decyzji, którą A. J. kwestionuje poprzez złożenie wniosku o uchylenie tejże decyzji. Zdaniem wnoszącego zażalenie, za uchyleniem powyższej decyzji przemawia słuszny interes społeczny i słuszny interes strony. Na wybudowanie przedmiotowego budynku inwentarskiego S. J. – ojciec A. J. – uzyskał pozwolenie na budowę – decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...], Nr [...]. Decyzję udzielającą ojcu pozwolenia na budowę A. J. przedłożył wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] (znak: [...]). Zdaniem odwołującego się budynek powstał zgodnie z projektem. A. J. ponownie wskazał, że jest jedynie użytkownikiem, a nie właścicielem spornej nieruchomości. Nadto podkreślił, że tytuł wykonawczy nie powinien zostać wydany i nie powinno być prowadzone postępowanie egzekucyjne od dnia przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. odnalezionej decyzji tj. od dnia 14 czerwca 2001 roku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18, art. 64a § 1 pkt 2, art. 121 § 1, 2 i 4 i art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz.U. z 2001 r., Nr 125, poz. 161), uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie błędnie powołanego przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów nieruchomości (Dz.U. Nr 47, poz. 281 ze zm.), jako podstawy prawnej pobrania opłaty egzekucyjnej i powołał jako podstawę prawną pobrania opłaty egzekucyjnej art. 64a § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( pkt 1 postanowienia ) oraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części ( pkt 2 ). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] znak: [...] nakazano A. J. wykonanie w terminie do dnia 30 listopada 2001 r. robót budowlanych niezbędnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem istniejącego budynku inwentarskiego położonego na działce przy ul. A 284 w R.. Decyzją ostateczną Główny Inspektor Nadzoru Budowanego z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...], znak: [...], którą odmówiono zmiany na wniosek A. J. w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. znak: [...] z dnia [...] r. Nr [...] ze względu na brak zgody pozostałych stron postępowania. Ze względu na fakt, iż zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków organ I instancji przesłał mu w dniu 29 stycznia 2002 r. upomnienie, a następnie w dniu 6 marca 2002 r. zobowiązanemu został doręczony tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienie o nałożeniu grzywny jest prawidłowe pod względem merytorycznym, gdyż zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku zrealizowania robót budowlanych oraz nie zawiera istotnych uchybień proceduralnych. Konieczne było jedynie skorygowanie podstawy prawnej pobrania opłaty egzekucyjnej. Organ zaznaczył, że w wypadku dalszego uchylania się od wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym zostanie zastosowane wykonanie zastępcze. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu organ II instancji podkreślił, iż wniosek A. J. o zmianę decyzji ostatecznej będącej podstawą egzekucji administracyjnej został już rozpatrzony i rozstrzygnięty ostatecznie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] odmawiającą wnioskowanej zmiany. Przytoczone przez A. J. argumenty były już wcześniej rozpatrywane zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Naczelnego Sadu Administracyjnego A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie całego postępowania. Skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego ignorowanie faktu istnienia decyzji z dnia [...] udzielającej ojcu skarżącego pozwolenia na budowę spornego budynku. Zdaniem skarżącego organy powinny uznać legalność tegoż budynku i zakończyć sprawę. Ponadto A. J. ponownie wskazał, iż błędnie przyjęto, że budowa została zakończona w roku 1975, podczas gdy faktycznie budowę zakończono pod rządami Prawa budowlanego z 1961 r. a nadto tytuł wykonawczy nie powinien zostać wydany i nie powinno być prowadzone postępowanie egzekucyjne od dnia przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. odnalezionej decyzji tj. od dnia 14 czerwca 2001 roku. Budynek wybudowano zgodnie z pozwoleniem na budowę a zatem zbędna jest jego przebudowa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości merytoryczne i prawne uzasadnienie rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy ponownie podkreślił, że organ egzekucyjny zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W piśmie procesowym z dnia 19 października 2004 r. skarżący podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] (znak: [...]) stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] (znak: [...]). Wobec powyższego, nie ma zdaniem skarżącego, żadnych podstaw do prowadzenia egzekucji. Jednocześnie skarżący wskazał, że pismem z dnia 11 października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zwrócił się do Urzędu Skarbowego w R. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego. Do pisma skarżący załączył decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (znak: [...]). Powyższą decyzją organ uchylił decyzję własną z dnia [...], znak: [...]) ( odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r.) i stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., Nr [...] (znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie zatem egzekucji administracyjnej będzie miało miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany obowiązków tych nie wykonuje dobrowolnie. Stosownie do art. 29 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz.U. z 2000 r.. Nr 113, poz. 984 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Przepis ten dotyczy przede wszystkim sytuacji, gdy egzekucję prowadzi się na wniosek wierzyciela. Tym niemniej dopuszczalność egzekucji organ egzekucyjny winien badać także wówczas, gdy egzekucję wszczyna się z urzędu. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej - ze względów formalnych lub merytorycznych - stanowi podstawę do zgłoszenia zarzutów (art. 33 pkt l i 2, pkt 5 powołanej wyżej ustawy) i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Do przyczyn merytorycznych (dotyczących bezpodstawności samego obowiązku) uzasadniających umorzenie postępowania egzekucyjnego zalicza się m.in. nieistnienie obowiązku (art. 59 § l pkt 2 ustawy). W myśl art. 59 § l pkt 2 cytowanej wyżej ustawy postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie zaistniał. Umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 59 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz.U. z 2000 r. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Są to z reguły przyczyny, które uzasadniają wniesienie zarzutów w trybie art. 33 ustawy. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić także z przyczyny wskazanej w art. 59 § 2 ustawy. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek zobowiązanego albo wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym lub z urzędu, przy czym przepisy powołanej wyżej ustawy nie przewidują terminu do złożenia żądania o umorzenie. Należy zatem przyjąć - podzielając w tym względzie poglądy doktryny - że nie obowiązują tu żadne terminy, chyba, że zobowiązany zgłasza zarzuty ograniczone terminem ustanowionym w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy. (por. Roman Hauser, Zbigniew Leoński - Egzekucja administracyjna - Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa 1995 - s. 100). Umorzenie lub odmowa umorzenia postępowania na żądanie strony - podobnie jak umorzenie z urzędu - następuje w drodze postanowienia. Obowiązek rozpatrzenia "żądania" strony o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny jednoznacznie wynika z przepisów samej ustawy normującej postępowanie i zasady prowadzenia egzekucji. Przepis art. 59 § 3 tejże ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - wyraźnie stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2 art.59 ustawy, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego ( ...). Postanowienie, o którym mowa w § l art. 59 wydaje się na żądanie zobowiązanego albo wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym, z tym że w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym - również z urzędu. Jeśli organ egzekucyjny nie rozpatruje żądania strony o umorzenie postępowania egzekucyjnego i nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia (pozytywnego bądź negatywnego) - to tym samym dopuszcza się naruszenia przepisów regulujących zasady i tryb postępowania egzekucyjnego. Uchylanie się organu egzekucyjnego od rozstrzygnięcia żądania strony powoduje jednocześnie niedopuszczalne ograniczanie praw strony w postępowaniu egzekucyjnym. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 59 § 5 powołanej wyżej ustawy na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego lub odmowie umorzenia tego postępowania służy zażalenie, zaś na ostateczne postanowienie w tym przedmiocie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – od dnia 1 stycznia 2004 roku a w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący A. J. we wniosku z dnia 12 marca 2002 r., wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Organy egzekucyjne powinny były wyjaśnić i ustalić, czy istnieją w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające hipotezę przytoczonych wyżej przepisów prawa – art. 59 §1 ustawy. Wyjaśnienie i rozważenie tych okoliczności ma wpływ nie tylko na rozstrzygnięcie zgłoszonego żądania, ale i na możliwość, i celowość podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., pomimo ciążącego na nim obowiązku rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, nie wydał postanowienia, o jakim mowa w art. 59 , lecz pismem z dnia [...] poinformował A. J., że brak jest możliwości zastosowania instytucji umorzenia postępowania egzekucyjnego. Gdyby nawet uznać, że powyższe pismo spełnia minimum wymogów pozwalających uznać je za postanowienie / art. 124 i art. 126 kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / to wówczas należałoby zwrócić uwagę na brak pouczenia o przysługującym zobowiązanemu prawie wniesienia zażalenia a także terminie i sposobie jego wniesienia. Takie zaś działanie organu pozbawia stronę możliwości skorzystania z ustawowych uprawnień : do wniesienia zażalenia a następnie skargi do Sądu . W tym miejscu zaznaczyć należy, że organ egzekucyjny lub organ odwoławczy - stosownie do art. 17 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 113, poz. 984 ze zm.) - może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne w razie wniesienia zażalenia na postanowienia wydane w toku egzekucji administracyjnej lub dotyczące postępowania egzekucyjnego. Zastosowanie środka egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 119 powołanej wyżej ustawy (grzywna w celu przymuszenia), łączy się z określonymi skutkami prawnymi i faktycznymi. Wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przed rozpatrzeniem zgłoszonego żądania o umorzenie postępowania egzekucyjnego narusza usprawiedliwiony interes strony przez faktyczne pozbawienie strony możności obrony jej praw. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej w skrócie p. s. a. - w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) – dalej w skrócie p. w. u. p. orzekł jak w sentencji. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p.