II SA/Łd 1704/03

Dnia 4 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części budynku oddala skargę. - Sygn. akt II SA / Łd 1704 / 03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [....] z dnia [....][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. i E. M., od decyzji Burmistrza Miasta G. Nr [...] z dnia [...] udzielającej, na wniosek J. i Z. małżonków N., pozwolenia na użytkowanie części socjalnej budynku piekarni wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym 23, położonej przy ulicy A 10 w G., uchylił decyzję organu I – ej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I – ej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2002 roku J. i Z. małżonkowie N. wystąpili do Burmistrza Miasta G. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku socjalno – magazynowego wybudowanego w latach 1987 – 88, na podstawie pozwolenia na budowę Nr[...] , wydanego przez Naczelnika Miasta G. w dniu [...] na terenie działki przy ulicy A nr 10 w G. W związku z wniesionym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ stopnia podstawowego w dniu 12 grudnia 2002 roku dokonał oględzin na działce położonej w G. przy ulicy A 10, jednocześnie przeprowadził w terenie rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. W trakcie wizji ustalono, że w budynku dokonano zmian od projektu będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę, które organ uznał jako mało istotne. W konsekwencji powyższego ustalenia organ stopnia podstawowego postanowieniem z dnia [...] nałożył na J. N. obowiązek wykonania uzupełnienia dokumentacji inwentaryzacyjno – budowlanej dla budynku przeznaczonego na część socjalną piekarni o: - naniesienie na rzucie przyziemia, rampy dla budynku socjalnego – istniejących oraz projektowanych części obiektu, oraz elementów konstrukcyjnych budynku projektowanego, a także wykonanych naniesień, - zmniejszenie wyliczonej powierzchni w inwentaryzacji budowlanej o powierzchnię pomieszczenia w podpiwniczeniu o wysokości l,5 metra, - wyjaśnienie przeznaczenia pomieszczenia nr 5 opisanego w dokumentacji jako pomieszczenie gospodarcze poprzez podanie czy jest ono użytkowane jako pomieszczenie produkcyjne czy jako socjalne, - wyodrębnienie z dokumentacji, poprzez widoczne oznaczenie powierzchni dobudowanej rampy, co do której toczy się odrębne postępowanie, - wykazanie możliwości połączenia komunikacyjnego pomiędzy pomieszczeniem piekarni w budynku głównym, a wybudowaną częścią socjalną, poza rampą wyłączoną z prowadzonego postępowania o pozwoleniu na użytkowanie. Po przedłożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych powyższym postanowieniem Burmistrz Miasta G. decyzją Nr [...] z dnia [..] udzielił J. i Z. małżonkom N. pozwolenia na użytkowanie części socjalnej budynku piekarni. Od tej decyzji odwołały się do Wojewody [...] A. W. i E. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] Nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał między innymi na konieczność zgromadzenia w aktach sprawy brakujących dokumentów w postaci: "dziennika budowy i oświadczenia kierownika budowy". W ponownym postępowaniu administracyjnym organ stopnia podstawowego postanowieniem z dnia[...] , znak: [...] nałożył na J. N. obowiązek uzupełnienia wniosku o wskazane powyżej dokumenty. Po przedłożeniu brakujących dokumentów Burmistrz Miasta G. decyzją nr [...] z dnia [...] udzielił J. i Z. małżonkom N. pozwolenia na użytkowanie części socjalnej budynku piekarni na działce położonej w G. przy ulicy A 10. Od decyzji tej wniosły odwołanie A. W. i E. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla sprawy i mogące mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku, podnosząc między innymi naruszenie przepisów art. 10 par. l k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a., jak również art. 97 par. 4 k.p.a.. Odwołujące się jednocześnie sugerowały zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę tak zwanej "rampy", wobec popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej w tym zakresie. W odwołaniu skarżące podniosły również, iż organ stopnia podstawowego nie wyjaśnił zgłoszonej przez nie sugestii, iż obiekt jest wykorzystywany nie dla celów socjalnych lecz głównie dla celów produkcyjnych. Dalej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż od dnia 11 lipca 2003 roku stał się organem odwoławczym w niniejszej sprawie, a po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego stwierdził, iż w okresie 1987 – 88 inwestor zrealizował część socjalną piekarni na podstawie pozwolenia na budowę. Następnie w roku 1998 inwestor rozbudował samowolnie część zakładu piekarniczego o pomieszczenie dodatkowe zwane "rampą", przylegające bezpośrednio do części socjalnej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał rozbiórkę części inwestycji wykonanej samowolnie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [..] Na decyzję tę J. N. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Sąd ten postanowieniem z dnia [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego z przedłożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, że pomieszczenia budynku socjalnego i tak zwanej "rampy" są ze sobą zintegrowane i nie stanowią odrębnych części wydzielonych przestrzennie i konstrukcyjnie. Tak zwana "rampa" stanowi przedłużenie pod względem funkcjonalnym jednego z pomieszczeń budynku socjalnego. Funkcja tego pomieszczenia nie została w inwentaryzacji nazwana, jednakże jego położenie w stosunku do innych pomieszczeń wskazuje, że spełnia ono funkcję komunikacyjną. W tym stanie faktycznym, to jest bez rozdzielenia przegrodą budowlaną spełniającą warunek ściany konstrukcyjnej części budynku "rampy" od części socjalnej istnieje kolizja pomiędzy ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę tak zwanej "rampy", a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie części socjalnej budynku piekarni. W ocenie organu odwoławczego wykonanie decyzji rozbiórkowej będącej w obrocie prawnym oznaczałaby konieczność zrealizowania dodatkowych robót budowlanych polegających na wykonaniu części ściany zewnętrznej budynku socjalnego o długości 4,5 metra. Okoliczność powyższa oznacza, że zaskarżona decyzja dotyczy w części sprawy rozstrzygniętej inną decyzją, to jest orzekającą o rozbiórce, co stanowi istotną wadę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za zasadne zarzuty strony odwołującej się wskazujące na zależność przedmiotowego postępowania od postępowania sądowo – administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki "rampy". Zdaniem organu odwoławczego zalegalizowanie części socjalnej w sytuacji, gdy istnieje zagadnienie wstępne dotyczące kwestii związanej z decyzją rozbiórkową "rampy" możliwe byłoby w sytuacji, gdyby część ta była oddzielona konstrukcyjnie trwałą przegrodą budowlaną od "rampy", co, jak wykazano wyżej, nie zostało spełnione. Ponadto, w powyższym stanie faktycznym wątpliwość organu odwoławczego budzi uznanie wykonania przedmiotowego obiektu bez istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego nie można zająć jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, gdyż nie pozwala na to nieczytelny materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy, to jest kserokopie rysunków zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego wykazane wyżej nieprawidłowości dotyczące zaskarżonej decyzji uniemożliwiają organowi wyższego rzędu podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W związku z czym należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-ej instancji. Organ wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy dokonać oględzin przedmiotowego obiektu zgodnie z wymogami art. 59 ust. l Prawa budowlanego, to jest ocenić stan istniejący w odniesieniu do oryginalnej dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i inwentaryzacji powykonawczej, biorąc przy tym pod uwagę zarzuty strony skarżącej. Jeśli w trakcie oględzin organ stwierdzi, że odstępstwa są nieistotne, wówczas zasadnym będzie zawieszenie postępowania (jak wskazują skarżące w odwołaniu) do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę. W dniu 7 listopada 2003 roku skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiodła J. N., zaskarżając powyższą decyzję w całości i zarzucając jej: - naruszenie przepisu art. 77 par. l k.p.a. w związku z art. 85 par. l k.p.a. polegające na niezapoznaniu się organu z dokumentacją sprawy, a w szczególności pominięcie ustaleń protokołu wizji z dnia 12 grudnia 2002 roku, oraz niezapoznanie się z dokumentacją projektową, w tym inwentaryzacją powykonawczą, - naruszenie przepisu art. 135 par. l w związku z art.140 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy merytorycznie, - naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., to jest słusznego interesu strony, podważanie zaufania do organów administracji państwowej, - naruszenie przepisu art. 55 ust. l pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez uchylenie decyzji Burmistrza Miasta G. Nr [...] z dnia [....] o pozwoleniu na użytkowanie części socjalnej budynku piekarni położonej w G. przy ulicy A . Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż kwestionowaną decyzją [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję Burmistrza Miasta G. Nr [...] z dnia [...] zezwalającą skarżącej na użytkowanie części socjalnej budynku piekarni wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę Nr[...] , z dnia [...] zlokalizowanej na nieruchomości położonej w G. przy ulicy A 10. Podstawą decyzji organu II instancji jest ustalenie, że ma nieczytelną dokumentację budowlaną i nie może ocenić, czy odstępstwa od pozwolenia są nieistotne, a nadto toczy się spór o zabudowę "rampy", co do której orzeczono rozbiórkę. W ocenie skarżącej decyzja organu odwoławczego w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ ten nie chciał rozpoznać istoty sprawy. W dniu 12 grudnia 2002 roku na nieruchomości położonej w G. przy ulicy A 10 była przeprowadzona wizja lokalna. W wizji tej uczestniczył pełnomocnik A. W. i E. M. Ustalono wówczas, że przedmiotem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie będzie tylko część budowli objęta pozwoleniem na budowę. Nie ma więc podstaw do ustalenia przez organ odwoławczy, że pozwolenie dotyczy również "rampy". W ocenie skarżącej przedłożona dokumentacja powykonawcza i stan rzeczywisty jednoznacznie wskazują, że nie ma istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Odstępstwo dotyczy tylko długości budynku i rozkładu pomieszczeń. Według pozwolenia na budowę budynek miał mieć długość 11 metrów, a ma 10,35 metrów, a rozkład pomieszczeń uwzględnia zalecenia Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej. "B" i pomieszczenia dobudowane nie stanowią jednego ciągu komunikacyjnego. Są między nimi wybudowane drzwi. Dokumentacja, którą dysponuje skarżąca jest czytelna i zrozumiała nawet dla laika. Była ona jasna również dla organu I instancji. Skarżąca podniosła, iż organ II instancji ocenił jakość dokumentów sprawy dowolnie. Odstąpił od rozpoznania sprawy merytorycznie, czym w sposób rażący naruszył powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym, zasady postępowania administracyjnego, wiarę skarżącej w sumienność, rzetelność, obiektywizm w rozpoznawaniu sprawy oraz wiążące go zasady państwa praworządnego wyrażone w Konstytucji R.P. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza też przepisy prawa budowlanego, gdyż organowi przedłożona została pełna wymagana prawem dokumentacja niezbędna do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: u.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 u.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 u.p.s.a.). Kwestionowana w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu odwoławczego wydana w trybie przepisu art. 138 par. 2 k.p.a., a więc decyzja o kasacyjnym charakterze. Powyższy przepis stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oceniając legalność działań organów administracji w takim zakresie, jaki został zastrzeżony kognicji sądu administracyjnego wskazać wypada, iż niezasadne są zarzuty skargi. W pierwszym rzędzie podnieść należy, iż organ odwoławczy dopatrzył się istnienia w niniejszym postępowaniu istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, a mianowicie zintegrowania budynku socjalnego i "rampy". Okoliczność powyższa – jak się wydaje – umknęła z pola uwagi organów administracji ferujących swe odrębne rozstrzygnięcia w odniesieniu do pomieszczenia socjalnego, jak i "rampy". Powyższa okoliczność braku wyodrębnionych przestrzennie i konstrukcyjnie elementów pomieszczenia socjalnego i "rampy" ma kapitalne znaczenie nie tylko z punktu widzenia poprawności procesu budowlanego, ale także z punktu widzenia chociażby prawidłowości i ewentualnej skuteczności decyzji administracyjnych wydawanych w odniesieniu do owych obiektów. Na okoliczność tę zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy upatrując w tym przeszkody do pozytywnego dla strony skarżącej załatwienia sprawy dopuszczenia pomieszczenia socjalnego do użytkowania. Mając na uwadze, iż powyższe okoliczności faktyczne nie były przedmiotem jakichkolwiek ustaleń i oceny organu I instancji zasadnie organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest tak znaczny, że uzasadnia tezę o potrzebie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nie można zgodzić się z tezą skargi, iż organ odwoławczy "nie chciał" merytorycznie rozpoznać sprawy, dlatego uchylił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze to, co powiedziano już powyżej na temat zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wskazać raczej wypada, iż wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy przy ujawnionych przez ten organ brakach w postępowaniu wyjaśniającym musiałoby prowadzić niechybnie do zarzutu niewyjaśnienia sprawy i naruszenia co najmniej przepisów art. 7 k.p.a., art., 77 par. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.. Z kolei samodzielne prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy o tak rozległym charakterze i badanie okoliczności, które nie były przedmiotem ustaleń i oceny organu niższego rzędu stanowiłoby naruszenie nie tylko przepisu art. 138 par. 2 k.p.a. stanowiącego, w jakim zakresie organ odwoławczy władny jest uzupełnić postępowanie dowodowe, ale również przełamywałoby konstytucyjną i kodeksową zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozumianą jako konieczność dwukrotnego zbadania całości sprawy przez organy administracyjne. W świetle tego, co powiedziano powyżej nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, iż nieczytelność materiału dowodowego zgromadzonego przez organ niższego rzędu może być okolicznością uniemożliwiającą zajęcie merytorycznego stanowiska przez ten organ w kwestii istotności odstępstw od zatwierdzonego projektu w wykonanym obiekcie budowlanym. Okoliczność związana z ewentualną nieczytelnością dokumentacji budowlanej winna być przez organ odwoławczy wyeliminowana, tak aby możliwa była ocena kwestii istotności stwierdzonych odstępstw. Bez wątpienia uchylenie się od rozpoznania przez organ odwoławczy określonego zagadnienia prawnego z powołaniem się na zaprezentowane przez organ wytłumaczenie pozostaje w sprzeczności z prawem nakazującym temuż organowi nie tylko kontrolować rozstrzygnięcie organu niższego rzędu, ale przede wszystkim raz jeszcze w toku instancji rozpoznać sprawę. Mając jednak na uwadze, iż decyzja organu I instancji z uwagi na stwierdzone wady w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, tyczącym zintegrowania pomieszczenia socjalnego i "rampy" i tak nie mogła się ostać w obrocie prawnym, zaniechanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy kwestii istotności odstępstw od zatwierdzonego projektu stanowi co najwyżej naruszenie przepisów, pozostające bez wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organu odwoławczego. W tym miejscu wskazać jeszcze należy, iż skarga bezzasadnie utożsamia wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy z nieczytelnością dla tegoż organu dokumentacji budowlanej. W rzeczywistości – o czym była już powyżej mowa – owa nieczytelność kserokopii projektu skutkowała jedynie zaniechaniem rozpoznania przez organ odwoławczy kwestii istotności stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego. Natomiast uzasadnienie dla wydania decyzji o kasacyjnym charakterze było odmienne i nie pozostawało w związku z oportunistycznym podejściem przez tenże organ do zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji budowlanej. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 u.p.s.a. oddalił skargę uznając jej bezzasadność.