II SA/Łd 1706/02

Dnia 22 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Łuczaj, Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska, p.o. Sędziego WSA: Renata Kubot - Szustowska (spr.), , Protokolant: asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza na rzecz M. C. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał M. C. wykonanie rozbiórki budynku ustępu zrealizowanego w konstrukcji murowanej na działce nr [...] w miejscowości P., gmina W. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia organ podniósł, iż w wyniku postępowania, wszczętego z wniosku Dyrekcji S. Parków Krajobrazowych w S. w sprawie zabudowy działki nr [...] w miejscowości P., gmina W., stanowiącej własność H. K. ustalono, że na wskazanej wyżej działce, wydzierżawionej M. C., dzierżawca wybudował budynek ustępu o konstrukcji murowanej i pokryciu z blachy. Roboty budowlane zostały wykonane po 1997r., "bez dopełnienia formalności wynikających z art. 28 Prawa budowlanego". Brak jest bowiem, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, możliwości uwzględnienia oświadczeń właścicielki o wybudowaniu obiektu przed 1994r., ponieważ nie ma go na mapie geodezyjnej z 1997r., stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w tym terenie z dnia [...]. Tym samym dopuszczenie się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane, skutkuje obligatoryjnym nakazem jej rozbiórki, zgodnie z treścią art. 48 tejże ustawy, który może zostać nałożony na właściciela obiektu lub też inwestora (art.52 ustawy). Odwołanie od powyższego orzeczenia złożył M. C., podnosząc, iż ustęp postawiony został przezeń w 1987r., na co przedłożył pisemne oświadczenia S. S., J. K. i H. K. Odnosząc się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji wskazał, że podczas zakładania sieci wodociągowej nie zamieszkiwał "na działce" i nie został o tym fakcie powiadomiony, w związku z czym "nie ma sieci wodociągowej" na terenie dzierżawionej przez niego nieruchomości. Pracownicy geodezji mogli natomiast "przeoczyć ustęp", gdyż rosła przed nim wiśnia "która częściowo go zasłaniała". Wskazał również, że ustęp zlokalizowany jest na terenie siedliska właścicieli, małżonków H. i J. K. W konkluzji wniósł o uchylenie decyzji rozbiórkowej. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż mapa geodezyjna, będąca załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej, była opracowana przez geodetę, którego obowiązkiem było naniesienie na nią wszystkich obiektów budowlanych, znajdujących się w analizowanym terenie. Autor mapy naniósł na nią między innymi budynek letniskowy, istniejący na dzierżawionej przez inwestora części działki oraz budynek letniskowy J. D., usytuowany po sąsiedzku. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że mapa sporządzona została niestarannie, wobec czego nie obejmuje wszystkich obiektów, istniejących na tym terenie w 1997r. Zatem sporny obiekt mógł powstać dopiero po jej sporządzeniu, tj. najwcześniej w 1997r. Z zebranego materiału dowodowego wynika zaś, zdaniem organu odwoławczego, że M. C. na dzierżawionej działce wybudował bez pozwolenia na budowę budynek ustępu, tj. obiekt, który nie jest związany z produkcją rolną. Istnienie powyższego obiektu narusza ustalenia ogólnego planu przestrzennego zagospodarowania gminy, obowiązującego od 1992r., który po nowelizacji, dokonanej uchwałą Rady Gminy W. nr XVIII/109/92 z dnia 26.listopada 1994r. wprowadził bezwzględny zakaz budownictwa na obszarze doliny rzeki Warty tj. m.in. na terenie, na którym usytuowana jest działka nr [...] w miejscowości P. W tych okolicznościach, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zasadnym było nakazanie inwestorowi dokonania rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. C., podnosząc, iż została ona wydana z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, mających charakter normatywny oraz przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071"). Wskazał nadto, że organy błędnie zastosowały art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane, "mylnie przyjmując, iż wskazany obiekt powstał w 1997r." Postanowieniem z dnia 20.września 2002r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi odrzucono skargę, wobec nieuiszczenia odeń wpisu sądowego. Postanowieniem tegoż Sądu z dnia 13.listopada 2002r. natomiast, orzeczono o przywróceniu skarżącemu terminu do uiszczenia wpisu sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do motywów rozstrzygnięcia zawartych w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 25.marca 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Kwestią mającą w rozpoznawanej sprawie znaczenie zasadnicze jest ustalenie czy przedmiotowy budynek ustępu, jest obiektem budowlanym, którego budowa została zakończona w 1994 roku, czy też budowa ta była prowadzona po dniu 1 stycznia 1995 roku. Od odpowiedzi na powyższe pytanie zależy bowiem, przepisy której ustawy będą miały zastosowanie do oceny skutków samowoli budowlanej, jaką niewątpliwie było wzniesienie przez skarżącego budynku ustępu. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn.zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (to jest przed dniem 1.stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. normy zawarte w ustawie z dnia 24. października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W sprawie istnieje rozbieżność stanowisk w kwestii tego, kiedy wzniesiony został budynek ustępu. Przed organem administracji publicznej stało zatem zadanie ocenienia zgromadzonego materiału dowodowego w celu ustalenia czasu prowadzenia owego zadania inwestycyjnego. Z powyższego obowiązku organ nie wywiązał się należycie, bowiem okoliczności sprawy nie zostały przez organ dostatecznie wyjaśnione, a analiza materiału, który został zebrany w toku postępowania jest co najmniej pobieżna i z pewnością nielogiczna, bowiem bazuje na założeniach niemożliwych do zweryfikowania. Nie ulega wątpliwości, iż zarówno właścicielka nieruchomości jak i inwestor oświadczają, iż budowa przedmiotowego ustępu miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Każda z osób podaje co prawda inną datę prowadzenia owych prac, ale nie ulega wątpliwości, iż są to daty sprzed 1995 r. Organ oświadczenia te dezawuuje opierając się przy ustaleniu daty budowy obiektu na mapie sporządzonej w związku z inną inwestycją prowadzoną w tym terenie. W istocie więc organ pomija dowody bezpośrednie, poprzestając na ustaleniu najistotniejszej w sprawie okoliczności w oparciu o dowód pośredni, bowiem mówi, iż skoro w 1997 r., kiedy sporządzono mapę, obiekt ustępu nie był na nią naniesiony, to obiekt ten nie był do tego czasu wybudowany. Powyższy sposób rozumowania organu zakłada, że osoba sporządzająca mapę w sposób należyty wywiązała się ze swego obowiązku. Słusznie jednak podnosi skarżący, iż trudno wskazać dlaczego geodeta nie naniósł budynku ustępu na mapę. Przyjęte przez organ założenie, że geodeta należycie wywiązał się ze swych obowiązków, nie jest możliwe do zweryfikowania w toku niniejszego postępowania. Mapa została bowiem sporządzona w związku z inną inwestycją o liniowym charakterze, która nie była prowadzona z udziałem skarżącego na dzierżawionym przez niego gruncie. Tak więc celem sporządzenia mapy było zobrazowanie zupełnie innych okoliczności niż samowolnie wzniesione budowle. Ponadto owe samowolnie wzniesione budowle musiały być naniesione na mapę po ich opisie z natury. Zgodnie natomiast z tym co podał skarżący, nie wiedział on nic o prowadzonej na gruntach sąsiednich inwestycji liniowej, a budynek ustępu znajduje się na terenie zadrzewionym i nie jest widoczny od strony wejścia na teren posesji. W świetle przytoczonych powyżej okoliczności istnieją uzasadnione wątpliwości, co do tego czy "mapa z 1997 r." może być jedynym i wystarczającym dowodem na to kiedy wzniesiono przedmiotowy ustęp. W szczególności w sytuacji gdy wnioski płynące z zapisów wspomnianej mapy pozostają w jaskrawej sprzeczności z oświadczeniami osób, które powinny znać stan rzeczy na gruncie, bowiem od wielu lat zamieszkują w jego sąsiedztwie (H. i J. K., S. S.). Proste zanegowanie oświadczeń współwłaścicieli nieruchomości i skarżącego oraz załączonego do odwołania stanowiska S. S. byłoby możliwe, ale tylko wówczas gdyby pozostawały one w sprzeczności z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, których wiarygodność nie byłaby możliwa do zakwestionowania. Tymczasem organ oparł się na dokumencie, którego nie próbował nawet krytycznie zweryfikować, zakładając a priori, iż jest on kompletny i zawiera naniesienie wszystkich obiektów znajdujących się fizycznie na przedmiotowym gruncie. Tymczasem wspomniana mapa (właściwie zaś jej kserokopia, znajdująca się w aktach sprawy) nie posiada ani daty jej sporządzenia i nazwiska osoby sporządzającego. Tym samem nawet przyjęcie na jej podstawie, iż "wzniesiony obiekt powstał najwcześniej w 1997r." stanowi nadużycie. W tym stanie rzeczy wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 ustawy z dnia 16.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem powiedzieć, iż w toku tego postępowania organ stosując się do kodeksowej zasady prawdy obiektywnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Brak należycie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego nie pozwala dokonać analizy uregulowań prawnych, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem od tego, kiedy wzniesiony został przedmiotowy obiekt zależeć będzie reżim prawny określonej ustawy. Zbędne jest zatem omawianie zastosowanej przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a więc przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 1006 z 2000 roku, poz. 1126 ze zm.), który stanie się aktualny dopiero po tym jak organ w sposób nie budzący wątpliwości dokona ustaleń w kwestii daty wzniesienia przedmiotowego obiektu. Ponadto wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego naruszona została norma art. 10 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim zobowiązuje ona organ administracji do zapewnienia stronom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, stanowiąc tym samym przesłankę do żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zarzut naruszenia wspomnianego przepisu, nie został podniesiony przez skarżącego, jednakże, po myśli art. 134 p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podnieść zatem wymaga, iż z akt administracyjnych nie wynika, na jakiej podstawie organ administracji ustalił strony prowadzonego postępowania. Z powodów bliżej nieznanych status ten przyznany został tylko jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości, objętej inwestycją (H. K.), podczas gdy jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu z rejestru gruntów, działka wspomniana posiada jeszcze trzech współwłaścicieli (J. K., S. K. i A. K.). Nie można również nie wspomnieć o nieczytelności załączonego do akt sprawy wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Na wyrysie z planu działka nr [...] naniesiona została na terenie oznaczonym w planie symbolami DG, tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż jest ona położona na obszarze o symbolach RP lub RZ, dla których plan przewiduje wyłączenie od zabudowy i tylko w tym zakresie akta wspomniane zawierają wypis z planu. Albo zatem zaznaczenie działki objętej inwestycją na wyrysie z planu jest błędne, albo błędne jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast orzeczono w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącego podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.