II SA/Łd 1712/02

Dnia 22 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. i A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę. - Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. ("Dz.U. Nr 89, poz 4141 ze zm.") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał właścicielom działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w Z. przy ul. A 21 – małżonkom A. i A. K. rozebranie budynku mieszkalnego murowanego dwukondygnacyjnego, zlokalizowanego na tejże działce oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postępowanie przeprowadzone na wniosek Urzędu Miasta Z. wykazało, że w narożniku północnym działki nr [...], przy granicy z działką o numerze [...] i w granicy z działką o numerze [...] znajduje się budynek dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony o wymiarach rzutu 17,10 x 8,45 m, posiadający ściany z cegły oraz dach o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą. Budynek posiada przyłącze energetyczne oraz wodociągowe. Zaawansowanie budowy osiągnęło stan surowy zamknięty parteru i stan surowy otwarty piętra. Inwestor nie posiada projektu i pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, do budowy którego przystąpił w miesiącu sierpniu 2001r. Organ wskazał nadto w motywach orzeczenia, iż podczas przeprowadzonych w dniu 20.marca 2002r. oględzin inwestor wskazał, że nieruchomość nabył w 2000r. od sąsiada – S. N., przy czym na działce znajdowały się już ławy fundamentowe, które zostały częściowo wykorzystane w trakcie realizacji budynku, będącego przedmiotem postępowania. S. N. podniósł natomiast, że fundamenty zostały wybudowane przez jego ojca, przy czym dokładnej daty ich budowy oraz gabarytów i lokalizacji nie pamięta (lata 1950-1960). Ani inwestor ani poprzedni właściciel nieruchomości nie dysponują żadnymi informacjami o dokumentacji i pozwoleniu na budowę obiektu. Zdaniem organu I instancji, nawet gdyby przedmiotowe pozwolenie na budowę istniało, wobec przerwy w budowie trwającej dłużej niż 2 lata, straciło ważność, zatem odstąpiono od poszukiwań archiwalnych w tym przedmiocie. Na podstawie, otrzymanych w trakcie prowadzonego postępowania, informacji z Urzędu Miasta Z. ustalono natomiast, że działka przy ul. A 21 (nr ew. [...]), zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Z. Nr XL/297/94 z dnia 14.kwietnia 1994r. znajduje się w jednostce strukturalnej, dla której obowiązuje funkcja podstawowa – ulica A. Oznacza to, iż nie można dlań ustalić warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budynek realizowany na działce nr [...] jest niewątpliwie obiektem, którego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, wobec stwierdzonej samowoli budowlanej, konieczne było, zdaniem organu, nakazanie jej rozbiórki, na podstawie art. 48 wskazanej ustawy. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli A. i A. K., podnosząc w uzasadnieniu, że w momencie zakupu nieruchomości na jej terenie znajdowały się ławy fundamentowe, wybudowane w latach 70-tych, na budowę których ich poprzednik prawny miał pozwolenie, wydane przez "Urząd Miasta w Z., Wydział Urbanistyki w latach 70-tych." Postanowieniem z dnia [...], wydanym w trybie art. 136 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (" Dz.U. Nr 9 z 1980r., poz. 26 ze zm."), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, tj. ustalenia czy w zasobach archiwalnych znajdują się dokumenty, związane z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w Z., przy ul. A 21, zrealizowanego w latach 1950-1960. W piśmie z dnia 26.sierpnia 2002r. Kierownik Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w Z. poinformował, iż z lat 1950-1960 nie zachowały się żadne decyzje o pozwoleniu na budowę. W zasobach archiwum brak jest też rejestrów wydanych pozwoleń na budowę z tego okresu. Odwołujący w piśmie z dnia 16.września 2002r. wskazali zaś, iż nie posiadają żadnych dokumentów, związanych z budową ław fundamentowych, natomiast przedłożyli kserokopię pozwolenia na budowę, otrzymaną "od sąsiada, właściciela działki przy ul. A", na dowód tego, że "przy ulicy A wydawane były decyzje zezwalające na budowę". Orzeczeniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (" Dz.U. Nr 9 z 1980r., poz. 26 ze zm.") w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 89, poz. 4141 ze zm.") uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł rozbiórkę dwukondygnacyjnego, murowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...], przy ul. A 21 w Z. z wyjątkiem części fundamentów wybudowanych w latach 50-tych lub 60-tych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zagadnieniami odrębnymi są budowa ław fundamentowych w latach 50-tych lub 60-tych (względnie 70-tych, jak podają inwestorzy w odwołaniu) oraz budowa rozpoczęta w 2001r. Ponieważ zaś brak jest dostatecznego materiału dowodowego, by rozstrzygać kwestię legalności fundamentów wzniesionych w okresie wcześniejszym, przeto postępowanie w tym zakresie powinno być dalej prowadzone. Odnośnie zaś budynku mieszkalnego, wzniesionego w 2001r., zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie winno zapaść na gruncie ustawy Prawo budowane z dnia 7.lipca 1994r., ponieważ jego budowa prowadzona była poczynając od miesiąca sierpnia 2001r. Z uwagi zaś na fakt, że inwestor nie posiada projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego budynek mieszkalny, w części wybudowanej po tej dacie jest samowolą budowlaną, w rozumieniu art. 48 wskazanej wyżej ustawy. Zgodnie zaś z jego treścią koniecznym było nakazanie inwestorom, będącym jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości, jej rozbiórkę. Skargę na powyższe orzeczenie złożyli A. i A. małżonkowie K. podnosząc, iż nie godzą się z jej treścią. W uzasadnieniu przywołali argumentację zawartą w złożonym uprzednio odwołaniu, podnosząc dodatkowo, iż na działce nr [...] "na istniejących ławach fundamentowych postawione były mury nośne nie wykończone dachem." Ponieważ zaś "budynek stojąc przez wiele lat nie zabezpieczony pokryciem dachowym narażony był na powolny rozkład", mury nośne zostały rozebrane. W momencie zakupu nieruchomości na jej terenie znajdowały się wyłącznie ławy fundamentowe, które skarżący wykorzystali przy budowie, nie wychodząc poza ich obrys, pozostając w przekonaniu, iż postawienie nowych murów jest w pełni legalne i nie wymaga dodatkowego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w motywach, poddanego kontroli, sądowej orzeczenia. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 28.stycznia 2003r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Podnieść należy bowiem, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie, w którego następstwie wydana została zaskarżona decyzja. Wskazać należy w szczególności, że jest niewątpliwe, iż prowadzona przez skarżących budowa, była samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.). Inwestorzy nie posiadali bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę, wymaganej przez przepisy art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 tejże ustawy. Nawet gdyby założyć, iż istotnie ławy fundamentowe w latach 50-tych lub 60-tych ubiegłego wieku wylane zostały w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, nie sposób przyjąć, iż upoważniało to skarżących do swoistej "kontynuacji budowy" w 2001r. Po pierwsze bowiem zarówno pod rządem obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 7.lipca 1994r. (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) – art. 37 ust. 1, jak i aktów prawnych, regulujących wspomnianą problematykę uprzednio, tj. ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – art. 32 ust. 1 oraz ustawy z dnia 31.stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) – art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2, jak również rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16.lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 34 z 1939r., poz. 216 ze zm.) - art. 351, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała (lub też traciła ważność), jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna, względnie gdy przerwa w budowie ( lub też jej zawieszenie) trwała dłużej niż dwa lata. Nawet gdyby zatem pozwolenie na budowę istniało w latach 50-tych, 60-tych czy 70-tych ubiegłego wieku, wobec tego, iż jest niewątpliwe, że co najmniej od końca lat 70-tych żadne prace budowlane na terenie nieruchomości przy ul. A 21 nie były prowadzone, nie można było w oparciu o nie prowadzić robót w 2001r., bowiem ewentualna decyzja w tym przedmiocie utraciłaby moc. Po wtóre jest rzeczą niewątpliwą, iż skarżący przystępując do budowy nie dysponowali ani projektem budowlanych ani wskazywaną przez siebie decyzją o pozwoleniu na budowę "z lat 50-tych lub 60-tych". Nie sposób zatem racjonalnie uzasadnić " kontynuacji" budowy obiektu, którego parlamentów (poza lokalizacją ław fundamentowych) nawet nie znali. Prawidłowo zatem organ II instancji nakazał inwestorom rozbiórkę wzniesionego budynku w tej części, w jakiej wybudowany został, poczynając od sierpnia 2001r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wątpliwości budzić mogła jedynie prawidłowość konstrukcji zaskarżonej decyzji, wobec tego, że w sentencji orzeczenia, w konsekwencji uchylenia decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę budynku w całości, orzeczono wyłącznie w części dotyczącej robót wykonanych, poczynając od miesiąca sierpnia 2001r. Brak jest zaś rozstrzygnięcia co w przedmiocie ław fundamentowych. Z sentencji decyzji nie wynika natomiast, by sprawa w tym zakresie przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponieważ wszakże rozważania w tym przedmiocie zawarte są w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, które jest jego integralną treścią, przeto uznano, iż uchybienie w tym zakresie, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rozważono także z urzędu, czy określenie nałożonego decyzją obowiązku rozbiórki, z wyłączeniem "części fundamentów, wybudowanych w latach 50-tych lub 60-tych", nie jest dotknięte wadą, ze względu na niedookreśloność nałożonego obowiązku. Ponieważ jednak wykorzystana część fundamentów, pochodząca z lat wcześniejszych, materiałowo i technologicznie różnić się będzie od części obiektu wzniesionego w 2001r., ustalenie zakresu robót, nie objętych nakazem rozbiórki, możliwe będzie w toku postępowania rozbiórkowego. Uwzględniając powyższe, wobec bezzasadności skargi, orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 p.s.a.