II SA/Łd 1712/03

Dnia 16 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – B. z dnia [...] nr [..] 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata J. K. - Kancelaria Adwokacka w Łodzi, ul. A 57 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia[...] , Nr [...] rozpatrzeniu odwołania M. B., utrzymało w mocy decyzję Kierownika Filii Ł. – B. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku celowego w miesiącu sierpniu 2003 roku. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania M. B. zasiłku celowego bezzwrotnego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu artykułów szkolnych dla córki. W uzasadnieniu organ podał, iż odmowa przyznania zasiłku wynika z braku środków finansowych i konieczności realizacji w pierwszej kolejności zadań o charakterze obowiązkowym. Ponadto, przy całkowitym braku środków z budżetu centralnego na zasiłki okresowe, organ przyznaje z budżetu gminy niewielkie zasiłki celowe z przeznaczeniem wyłącznie na dożywianie. Odwołanie od tej powyższej decyzji złożył M. B. wywodząc, że decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca, gdyż narusza przepis art. 2, 5, 8, 30 i 126 ust. 2 Konstytucji RP i art. 13 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Prawo do bezpłatnej nauki obejmuje także zabezpieczenie ucznia w niezbędne pomoce szkolne tj. książki, zeszyty, kredki itp. Reasumując odwołujący się wniósł o przyznanie stosownej pomocy na zakup potrzebnych artykułów szkolnych dla córki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. mocą decyzji z dnia [...] utrzymało w mocy kontestowaną decyzję I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wywodził, iż celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej i które nie są w stanie ich samodzielnie rozwiązać. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają kryteriom ustawowym i możliwościom pomocy społecznej. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), pomocy udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa bezdomności, ochrony macierzyństwa, bezrobocia, upośledzenia fizycznego lub umysłowego, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo – wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowo określonych kwot. Stosownie do art. 32 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest fakultatywną formą pomocy społecznej, co oznacza, że jego przyznanie bądź odmowa, następuje w ramach uznania administracyjnego i odbywa się dopiero po zrealizowaniu zadań z pomocy społecznej o charakterze obligatoryjnym. Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika, że M. B. ma 53 lata, jest bezrobotny, zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy od 2002 r., a od lipca 2003 roku bez prawa do zasiłku. Nie ma dla niego ofert pracy. Nie pracuje dorywczo i nie osiąga żadnych dochodów. Ma ustalony lekki stopień niepełnosprawności z powodu schorzeń kręgosłupa (przepuklina kręgowa), serca oraz nadciśnienia. Mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwojgiem dzieci (syn jest studentem i otrzymuje stypendium socjalne w kwocie 123 zł, a córka jest uczennicą I klasy gimnazjum). Żona ma ustalony lekki stopień niepełnosprawności na stałe, ze względu na schorzenia serca, jest zatrudniona w Zakładzie Pracy Chronionej jako sprzątaczka z wynagrodzeniem netto 687,77 zł. Rodzina ma na córkę przyznany zasiłek rodzinny. Wszyscy wspólnie zajmują mieszkanie własnościowe w blokach (2 pokoje z kuchnią). Rodzina korzysta z dodatku mieszkaniowego na okres od marca do sierpnia 2003 r. wstrzymano jednak jego wypłatę do czasu uregulowania zaległości, które wynoszą ok. 3.000 zł. Łączny dochód rodziny to kwota 730,27 zł miesięcznie. W ustosunkowaniu się do sytuacji wnioskodawcy organ podał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej strona spełnia warunki do przyznania pomocy na zasadach bezzwrotnych, jednakże z uwagi na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej nastąpiła odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż odwołujący się może również uzyskać pomoc materialną i prawną w takich organizacjach jak Caritas czy PCK. Również przy parafiach organizowana jest pomoc dla rodzin i osób najuboższych i znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Istnieje także możliwość uzyskania bezpłatnie książek i pomocy szkolnych dla dziecka z PCK za pośrednictwem pedagoga szkolnego. Organ odwoławczy wskazał, że świadczenie pomocy w formie zasiłków celowych ma charakter nieobowiązkowy i realizowane jest jeżeli odpowiada celom i możliwościom (w tym zwłaszcza finansowym) pomocy społecznej (art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Ustosunkowując się do argumentów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, że Konstytucja RP jest najwyższym aktem prawnym, który określa ogólne ramy i zasady, zarówno ustrojowe, jak i zasady funkcjonowania, nie określa szczegółowo pewnych reguł, które są wprowadzane przez ustawę. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do regulacji art. 70, który w ust. 1 stanowi, iż każdy ma prawo do nauki, która do 18 roku życia jest obowiązkowa, a sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa. Nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna (art. 70 ust. 2 Konstytucji), ale tylko nauka, czyli gmina ma obowiązek zabezpieczyć budynek, odpowiednia kadrę nauczycielską, pomoce naukowe potrzebne w szkole. M. B. powołał się również na unormowanie art. 2, 5, 8, 30 i 126, które w zasadzie dotyczą zasad ustrojowych oraz praw obywatelskich. Organ odwoławczy wskazał, że zakres i formę zabezpieczenia społecznego obywateli (art. 67 Konstytucji RP) określa ustawa. Jest to ustawa o pomocy społecznej i w oparciu o przepisy tej ustawy rozpatrywane są wnioski z zakresu udzielania pomocy. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż decyzja organu I instancji zapadła po wnikliwym rozpoznaniu sprawy i nie narusza zasad i przepisów prawa. Środki finansowe jakimi dysponuje organ I instancji praktycznie uniemożliwiają realizacje pomocy w formie świadczeń o charakterze nieobowiązkowym, do których należą zasiłki celowe, pomoc w tej postaci jest kierowana wyłącznie do osób i rodzin, które nie posiadają żadnego źródła dochodu i znajdują się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej, a wysokość tej pomocy jest ograniczona. M. B., pomimo trudnej sytuacji swojej rodziny posiada źródło dochodu w postaci poborów żony, które pozwalają na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb. W konkluzji organ przedstawił zestawienie kwot, jakimi dysponuje organ I instancji i wydatków, jakie musi ponieść. Brak środków z budżetu państwa z przeznaczeniem na zasiłki okresowe powoduje, że jedyną formą pomocy są zasiłki celowe przyznawane z budżetu gminy, przede wszystkim dla rodzin bez żadnego źródła utrzymania w minimalnej kwocie i jedynie na dożywianie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. B. podtrzymał stanowisko przedstawione w odwołaniu wskazując, że podjęte w sprawie decyzje naruszają unormowanie Konstytucji RP (art. 2, 5, 8, 30, 71 i 126) oraz Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (art. 13). W motywach wywodził, iż organy orzekające lekceważą unormowania ustawowe i konstytucyjne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kontestowanego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 64 z 1998 r., poz. 414 ze zm.). Rozpoznanie skargi wniesionej przez M. B. nie wymagało w ocenie Sądu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 32 powołanej ustawy o pomocy społecznej, która zresztą już nie obowiązuje ze wskazanymi przez skarżącego przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd przedstawia bowiem Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności konkretnego przepisu danej ustawy z Konstytucją tylko i wyłącznie wówczas, gdy dochodzi do przekonania o niekonstytucyjności tego przepisu. W przekonaniu Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powołany przepis art. 32 ustawy o pomocy społecznej nie jest niezgodny z przepisami Konstytucji. Analogiczne stanowisko w odniesieniu do art. 31 ust. 1 tej ustawy zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20.11.2001 r. (OTK 2001/8/252) stwierdzając, że przepisy art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 64 z 1998 r., poz. 414 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. nr 26, poz. 140) są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z brzmienia art. 32 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, że podejmowana przez organ decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, tj. zależy od tzw. "uznania administracyjnego". Nie oznacza to jednak, że organ administracji może podejmować decyzje w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale również nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (vide: wyrok NSA z dnia 09.02.2001 r., I SA 2116/00, LEX nr 79609 w Warszawie, wyrok NSA z dnia 26.09.2002 r., I SA 945/00, LEX nr 79608 w Warszawie). Odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku celowego organ powołał się na brak możliwości finansowych w tym zakresie podnosząc m. innymi, że środki finansowe jakimi dysponuje MOPS Filia Ł. – B. praktycznie uniemożliwiają realizację pomocy w formie świadczeń o charakterze nieobowiązkowym. Jednocześnie organ nie ma jakiegokolwiek wpływu na wielkość przekazywanych funduszy na pomoc społeczną, a pomoc ta przeznaczana jest przede wszystkim dla rodzin, które nie posiadają żadnego źródła utrzymania. Argumentacja ta mogłaby przemawiać za prawidłowością zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji, gdyby była poparta obiektywnymi dowodami, chociażby w postaci dokumentów szczegółowo określających kwoty przyznanych środków i cele, na które środki te wydatkowano. Dokumentów tych w aktach sprawy jednak brak, co praktycznie uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji przez Sąd. Samo powołanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji na dofinansowywanie kosztów ciepłego posiłku w szkole, czy też przyznawanie zasiłków celowych na żywność jest zdaniem Sądu niewystarczające. Organ w nie budzący wątpliwości sposób winien bowiem wykazać, że w okresie poprzedzającym wydanie decyzji odmawiającej przyznania zasiłku na zakup artykułów szkolnych dla córki skarżącego, nie dysponował żadnymi środkami finansowymi na ten cel, czy też przeznaczył je na cele o innym priorytecie. W konsekwencji, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym granice "uznania administracyjnego" zostały przekroczone. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono zgodnie z § 18 i § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zmianami).