II SA/Łd 172/04

Dnia 11 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia legalności budowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [....] z dnia [....] Nr [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. W. kwotę 100,00 (sto) złotych z tytułu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Łd 172 / 04 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem Nr [..] z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. W. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia[..] , Nr [...]o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy i modernizacji linii elektromagnetycznej w T. do czasu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Ł. – utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wskazał, iż [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. W. i A S.A. w Ł. wydał w dniu [...] decyzję Nr [..], którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia[...] , Nr [...] w sprawie nakazania A S.A. w Ł. doprowadzenie do zgodności z prawem budowlanym i modernizację urządzeń elektroenergetycznych[...] , przez wykonanie w terminie do dnia 30 października 2003 roku inwentaryzacji budowlanej, inwentaryzacji geodezyjnej, ekspertyzy technicznej zrealizowanej budowy w zakresie zgodności z warunkami technicznymi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 2 czerwca 2003 roku na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wniósł J. W. Jak wskazał organ odwoławczy doprowadziło to do przekazania w dniu 29 lipca 2003 roku całości akt administracyjnych sądowi administracyjnemu. W dniu 4 listopada 2003 roku J. W. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wniosek o natychmiastowe podjęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy i modernizacji linii elektroenergetycznej w T. Postanowieniem z dnia [..] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] zawiesił z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy i modernizacji linii elektromagnetycznej w T. do czasu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. W. domagając się kontynuowania postępowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpoznając zażalenie skazał, iż decyzja kasacyjna stanowiła podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania przez organem nadzoru budowlanego I instancji. Zatem – w ocenie organu – orzeczenie sądu w sprawie zaskarżonej decyzji ma istotne znaczenie dla postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Sąd bowiem rozstrzygnie czy celowe było przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i czy prawidłowe są wskazówki organu odwoławczego dotyczące okoliczności, jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie organu ze względu na zasięg i znaczenie inwestycji polegającej na budowie i modernizacji linii elektroenergetycznej oraz z uwagi na fakt, iż tej sprawie kilkakrotnie stwierdzano nieważność decyzji lub dokonywano uchyleń decyzji różnych organów administracji niezbędne jest najpierw dokonanie przez sąd administracyjny oceny czy zaskarżona decyzja z dnia [...] Nr [...] jest zgodna z prawem. W ocenie organu uchylenie przez sąd powyższej decyzji będzie skutkowało koniecznością uchylenia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego wszelkich ewentualnych rozstrzygnięć zapadłych w oparciu o tę decyzję przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ przywołał przepis art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a. wskazując, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczna wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy wskazał, iż wyrok sądu administracyjnego dotyczący prawidłowości decyzji o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [..] stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie budowy i modernizacji linii elektroenergetycznej w T. Zgodnie z przepisem art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowe jest postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu organ wskazał, iż ocena czy zachodzi konieczność podjęcia dodatkowych czynności dowodowych mających znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym zależy wyłącznie od sądu dokonującego kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów organ podkreślił, iż okoliczność, iż tutejszy organ jest stroną w postępowaniu przed sądem wszczętym skargą J. W. nie pozbawia go właściwości do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzory budowlanego dla Powiatu [...] w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, iż nie byłby właściwy w tej sprawie jedynie w skutek wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o wyłączeniu tegoż organu od udziału w postępowaniu. W dniu 9 lutego 2004 roku skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie złożył J. W. zarzucając bezpodstawne zawieszenie postępowania wobec obowiązku wszczęcie i prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie czy wystąpiła samowola budowlana polegająca na wzniesieniu słupa i linii energetycznej 15 kV na należącej do skarżącego działce nr ewidencyjny 2002 położonej w T. przy ulicy M., uzasadniająca wydanie decyzji w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – prawo budowlane. Skarżący przywołując przebieg postępowania toczonego przed organami nadzoru budowlanego w stosunku do inwestycji liniowej, jaką jest linia energetyczna 15 kV, wskazał, iż przy jej realizacji nastąpiło istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę , a nadto "wycofane" zostały z obrotu prawnego wszystkie decyzje będące podstawą realizacji owej inwestycji, w związku z rażącym naruszeniem prawa przy ich wydaniu. Skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego bezczynność, matactwo, stronnicze działanie, postępowanie na szkodę osób prywatnych, poświadczanie nieprawdy w wydawanych dokumentach, a także brak reakcji na wezwania do usunięcia istniejących realnych zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi ze strony przedmiotowej linii energetycznej. Skarżący wniósł ostatecznie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia wskazując, iż pozostawienie sprawy w zawieszeniu może spowodować w każdej chwili poważne szkody za strony istniejącej nielegalnie linii energetycznej. W rozległym uzasadnieniu skargi, w którym drobiazgowo przytoczono przebieg postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest linia energetyczna 15 kV przebiegająca przez działkę skarżącego, podniesiono szereg argumentów merytorycznych mających przemawiać za koniecznością zastosowania wobec inwestycji przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: u.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia postanowienia, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 u.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń prawa, rodzących konieczność jego uchylenia. Okolicznością mającą kapitalne znaczenie dla postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest fakt, iż organy nadzoru budowlanego prowadzą już postępowanie dotyczące przedmiotowej linii energetycznej przebiegającej przez działkę skarżącego. W tym właśnie postępowaniu organ nadzoru budowlanego I instancji wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] mocą której na A S.A. w Ł., jako na inwestora nałożony został obowiązek doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem budowlanym, przez wykonanie w zakreślonym terminie inwentaryzacji budowlanej, inwentaryzacji geodezyjnej i ekspertyzy technicznej zrealizowanej budowy w zakresie zgodności z warunkami technicznymi. Organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołań od owej decyzji uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.(vide: decyzja z dnia [...] Nr [...] Organ odwoławczy wskazał, iż przyczyną uchylenia kwestionowanej decyzji było między innymi niewyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich okoliczności sprawy powodujące niemożność przesądzenia kwestii, czy wobec inwestycji należy zastosować przepisy prowadzące do jej rozbiórki, czy też wdrożyć postępowanie legalizacyjne, poprzez nakazanie inwestorowi doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem budowlanym. W takiej sytuacji trudno zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, które w piśmie skarżącego z dnia 2 czerwca 2004 roku zobaczyły wniosek o wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego tyczącego przedmiotowej inwestycji liniowej, tym razem opartego wyłącznie o przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane. Ze stanowiska organu odwoławczego zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej jasno wynika, iż na obecnym etapie postępowania zgromadzony w sprawie materiał nie przesądza jeszcze tego jakie kroki prawne podjęte zostaną wobec przedmiotowej inwestycji. Skoro zaś tak, to nie sposób zaakceptować stanowiska organów, zgodnie z którym w stosunku do tej samej inwestycji, pomiędzy tymi samymi stronami miałyby toczyć się dwa odrębne postępowania różniące się jedynie podstawą prawną. Takie stanowisko pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego nakładającą na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), ale również z regulacjami prawa budowlanego wykluczającymi możliwość prowadzenia wobec inwestycji budowlanej postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki do nakazania jej rozbiórki. W ocenie sądu, błąd w postępowaniu organów nadzoru budowlanego swe źródło bierze w uznaniu pisma skarżącego z dnia 2 czerwca 2003 roku za wniosek inicjujący kolejne, nowe postępowanie, tym razem w oparciu o konkretnie wskazaną przez autora tego pisma normę prawną. Mając na uwadze fakt, iż wobec przedmiotowej inwestycji organy nadzoru budowlanego prowadzą już postępowanie administracyjne, powyższe stanowisko organu uznać wypada za oczywiście błędne. Ocena działań organów staje się jeszcze bardziej oczywista gdy weźmiemy pod uwagę fakt, iż organ prowadzący postępowanie z zakresu prawa budowlanego przesądzając kwestię nakazu rozbiórki, czy też doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem winien wyczerpująco wyjaśnić jakie przesłanki przemawiały za podjętym wyborem, oraz jakie przeciwko drugiemu z możliwych rozwiązań. Co więcej uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji sprawiło, iż nie została jeszcze przesądzona kwestia kierunku dalszego postępowania wobec przedmiotowej inwestycji i formalnie rzecz ujmując nadal możliwe jest orzeczenie nakazu jej rozbiórki, czego konsekwentnie domaga się skarżący. Konkludując stwierdzić wypada, iż nic nie stało na przeszkodzie, aby organ nadzoru budowlanego potraktował pismo skarżącego z dnia 2 czerwca 2003 roku jako kolejne pismo strony złożone w ramach toczącego się już postępowania. W ten sposób organ uniknąłby mnożenia postępowań tożsamych przedmiotowo i podmiotowo, a różniących się jedynie możliwą do zastosowania podstawą prawną. Tak więc ostatecznie wskazać wypada, iż skoro zawieszone postępowanie zostało nieprawidłowo wszczęte, to zgodzić się należy ze skarżącym, iż los tegoż postępowanie nie zależy w żadnym zakresie od rozstrzygnięcia przez sąd administracyjnego kwestii legalności decyzji uchylającej decyzję organu I instancji nakazującą inwestorowi przywrócenie inwestycji liniowej do stanu zgodnego z prawem. Błędnie zatem organy nadzoru budowlanego powołały się na przepis art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. upatrując zależności pomiędzy wyrokiem sądu w sprawie legalności decyzji kasacyjnej, a wszczętym bezzasadnie postępowaniem. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" u.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.