II SA/Łd 1724/03

Dnia 9 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oddala skargę. II SA/Łd 1724/03 UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 20 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Łd 840/00), po rozpoznaniu skargi M. i J. małżonków B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę stacji dystrybucji gazu płynnego propan-butan, uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał na fakt wycofania z obrotu prawnego (wyrokiem NSA z dnia 17 marca 2003 r.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji oraz niewyjaśnienie zarzutu dotyczącego pozbawienia skarżących dostępu do drogi publicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie oparto na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że wyrok NSA z dnia 20 maja 2003 r. spowodował konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania M. i J. B. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z istotą administracyjnego toku instancji - dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, należało ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego aktualnego w dniu wydawania decyzji kończącej to postępowanie odwoławcze. Wojewoda[...], powołując się na ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2003 r. stwierdził, że aktualnie brak jest w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Ustalił ponadto, że w dniu 23 maja 2002 r. została wydana przez Prezydenta Miasta Ł. decyzja Nr [..] udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornej stacji dystrybucji gazu płynnego. Wobec powyższego Wojewoda [...] stwierdził, że w postępowaniu podlegającym kontroli przez Sąd, zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości - z przyczyn przedmiotowych. Nie można już rozpatrywać sprawy zamiaru, jak w tym wypadku, budowy stacji dystrybucji gazu płynnego, podczas gdy zamiar ten został już zrealizowany. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego, argumenty strony skarżącej, podnoszone w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nie mają już wpływu na rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym. W skardze do Sądu M. i J. B. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miało wpływ na wynik postępowania, to jest art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a wskutek tego niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 78 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżących prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji. W ocenie skarżących, rozstrzygnięcie organu II instancji zostało oparte na oczywiście błędnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a., której towarzyszy błędna ocena istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano pogląd Wojewody [...] , iż fakt wzniesienia obiektów budowlanych przesądza o konieczności umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji stanowiącej pozwolenie na budowę. Skarżący nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji prawnych faktu, że pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która została następnie uchylona, zaś inwestor – przystępując do budowy miał świadomość, że wynik postępowania odwoławczego może być dla niego niekorzystny. Skarżący w terminie wnieśli odwołanie od dotyczącej ich praw i interesów decyzji, mogą więc oczekiwać, że ich odwołanie będzie przedmiotem merytorycznej oceny ze strony organu odwoławczego, która może być następnie poddana kontroli przez sąd administracyjny. Wykonanie prac przez inwestora (świadomego braku ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy) nie mogą pozbawiać skarżących konstytucyjnie gwarantowanego prawa obywatela do możliwości zaskarżenia niekorzystnej dla niego decyzji administracyjnej, a zaskarżona decyzja w istocie odbiera skarżącym prawo do żądania przez organ drugiej instancji weryfikacji prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących, przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty wskazują, że Wojewoda [...] przyjmuje jako generalną zasadę, że po zakończeniu robót budowlanych nie jest dopuszczalne jakiekolwiek postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a przecież żaden z przepisów prawa nie zwalnia organu II instancji z obowiązku dokonania takiej oceny jeżeli odwołanie zostało złożone w terminie i spełnia wymogi formalne. Zauważyć trzeba, że wydana w I instancji decyzja może być dotknięta poważnymi wadami prawnymi, uniemożliwiającymi jej pozostawanie w obrocie prawnym, a brak możliwości jej weryfikacji w toku konstytucyjnie gwarantowanego postępowania odwoławczego sprzeczny byłby z zasadą państwa prawnego. Postępowanie nie może być umorzone także dlatego, że wydane w I instancji pozwolenie na budowę wywołało określony skutek w postaci wzniesienia stacji dystrybucji gazu płynnego. Wobec powyższego weryfikacja zaskarżonej decyzji nie tylko nie jest bezprzedmiotowa, ale odwrotnie celowa. Skarżący pokreślili, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający wyrokiem z dnia 17 marca 2003 r. nie umorzył postępowania jako bezprzedmiotowego, ale uchylił zaskarżoną decyzję, zajął więc inne stanowisko niż Wojewoda [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując prawne i faktyczne podstawy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.). Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy o p.s.a.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Skarga nie jest uzasadniona, jej zarzuty nie mogą zostać uwzględnione.. Skarżący podnoszą, iż wniesienie odwołania obliguje organ do merytorycznego rozpatrzenia wskazanych w odwołaniu zarzutów, zaś rozstrzygnięcie Wojewody pozbawiło ich tej możliwości. Jest to trafna konstatacja, jednak wymóg merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest ona bezwzględny. Ustawodawca bowiem przewidział sytuacje, w których organ odwoławczy jest zobowiązany, bądź może odstąpić od merytorycznego rozparzenia sprawy. Przepis art. 105§1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone przez stronę jak i przez organ z urzędu (wyrok SA/Łd2424/94). Orzeczenie o bezprzedmiotowości ma charakter formalnego zakończenia sprawy, nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach przesądził, że zakończenie budowy czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z dnia 1.04.1999 IV SA 640/97, wyrok NSA z dnia 15.11.2000r IV SA 1164/98). NSA przyjmuje, że nie można orzekać o pozwoleniu na budowę, gdy inwestycja została już zakończona. Przy czym chodzi zarówno o pozytywne jak i negatywne rozstrzygnięcia w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd podkreślał, że w takiej sytuacji badanie zgodności z prawem pozwolenia na budowę byłoby niecelowe, decyzja o pozwoleniu może dotyczyć bowiem jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Z toku postępowania wynika, że inwestor zakończył budowę w momencie, gdy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr[...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę stacji dystrybucji gazu płynnego miała walor decyzji ostatecznej do dnia uchylenia jej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jest do dnia 20 maja 2003r. W toku postępowania sądowego nie zapadło orzeczenie o wstrzymaniu wykonania spornej decyzji. Jak wynika zaś z ustaleń Wojewody[...], budowę zakończono w 2002r., kiedy to inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Nie jest zatem trafny zarzut skarżących, iż inwestycję realizowano na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu. Nie zmienia to faktu, że rozstrzygnięcie Wojewody [...], będące przedmiotem niniejszego postępowania oznacza, iż obecnie inwestor nie dysponuje ważnym pozwoleniem na budowę. Należy przy tym podkreślić, że NSA, orzekając w dniu 20 maja 2003r. nie dysponował wiedzą, iż inwestycja została zakończona. Mając powyższe na uwadze, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy p.s.a.