II SA/Łd 1730/02

Dnia 20 stycznia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, del. Sędziowie NSA: Anna Stępień, Małgorzata Stahl (spr.), Protokolant: ref. stażysta Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. M., P. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę II SA/Łd 1730/02 Uzasadnienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] ([...]), po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji nr [...] z dnia [...] ([...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującej E. i P. M. rozbiórkę ogrodzenia od strony zachodniej posesji przy ul. A 12 w Ł. – na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przypomniano, że sprawa przedmiotowej rozbiórki była już rozpatrywana w wyniku odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia nieruchomości przy ul. A 12.Decyzja nr [...] organu odwoławczego uchylała decyzję I instancji i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez przedstawiciela mieszkańców ulicy B ale Sąd skargę oddalił (wyrok z dnia 15 stycznia 2002 r. II S.A./Łd 407-411/99).Wyrok Sądu obejmował także decyzje nr [...], [...], [...] i [...] organu odwoławczego, będące identycznymi rozstrzygnięciami w sprawie samowolnie wybudowanych ogrodzeń działek przy ul. A 14-20 i w tej sytuacji organ I instancji prowadził dalsze postępowanie wyjaśniające dotyczące wszystkich ogrodzeń objętych tym wyrokiem. Realizując zalecenia i uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA, organ I instancji w celu wyjaśnienia kwestii daty budowy przedmiotowych ogrodzeń wyznaczył rozprawę administracyjną oraz przeprowadził dowody z zeznań świadków. W oparciu o zeznania świadków organ I instancji stwierdził że dowody przedstawione przez mieszkańców ulicy A 12-20 dają podstawę do stwierdzenia, iż budowa ogrodzeń prowadzona była w 1994 r., a dowody przedstawione przez mieszkańców ulicy B świadczą ,że budowę ogrodzeń rozpoczęto w 1994 r. a zakończono w roku 1995 . W oparciu o te ustalenia organ I instancji wydał w dniu [...], na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., decyzję nr [...] nakazującą E. i P. M. rozbiórkę ogrodzenia. Inwestorzy wnieśli odwołanie od tej decyzji podtrzymując twierdzenie, że budowę zakończyli w 1994 r. W odwołaniu podniesiono, że ogrodzenie stanowi tymczasowe zabezpieczenie działki do czasu wybudowania drogi dojazdowej do ulicy B, lecz droga ta dotychczas nie została zrealizowana i dlatego nie wchodzi w grę wybudowanie ogrodzenia docelowego. Zarzucili błędną ocenę skutków prawnych uchwały Zarządu Miasta Ł. nr [...] i niezapoznanie ich z dowodami w sprawie daty wybudowania ogrodzenia, przedłożonych przez mieszkańców Ulicy B. Przed rozpoznaniem odwołania organ odwoławczy poinformował E. i P. M. o możliwości zapoznania się z dowodami przedłożonymi przez mieszkańców ulicy B. Z możliwości tej odwołujący się skorzystali ale ich obszerne uzupełnienie odwołania przekazane pismem z dnia 26 września 2002 r. nie wniosło żadnych nowych dowodów w sprawie, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie odnosi się do dowodów przedstawionych przez mieszkańców ulicy B w sprawie daty wybudowania ogrodzeń. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę z uwzględnieniem uzupełnionego materiału dowodowego uznał decyzję I instancji za zasadną. Analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do kwestionowania zeznań strony przeciwnej iż budowa ogrodzeń była kontynuowana w 1995 r. i tym samym należało zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skarżący wybudowali ogrodzenie z zajęciem pasa terenu przyległego do granicy prawnej działki od strony drogi dojazdowej do ulicy B wyłącznie na podstawie podjętych starań o przyłączenie tego terenu do ich działki w oparciu o umowę wieczystego użytkowania. Wprawdzie uchwała Zarządu Miasta Ł. nr [...] miała spełnić te oczekiwania, lecz wykonanie uchwały zostało zawieszone do czasu urządzenia dojazdu dla mieszkańców ulicy B (pismo Wydziału Gospodarowania Majątkiem z dnia 8 czerwca 1998 r.) i zobowiązano mieszkańców ulicy A 12-20 do przesunięcia istniejących ogrodzeń do granic nieruchomości (pismo tegoż Wydziału z dnia 1 grudnia 2001 r., żądanie to ponowiono pismem z dnia 25 stycznia 2002 r. i podtrzymano na rozprawie administracyjnej). W sytuacji gdy to ten Wydział reprezentuje właściciela terenu na jakim te ogrodzenia zostały wybudowane i jego stanowisko jest znane , argumenty odwołania świadczą o próbie utrzymania stanu sprzecznego z prawem. E. i P. M. zaskarżyli decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucili jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego ,które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesiono ,że zarówno na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jak i Prawa budowlanego z 1994 r. nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę ogrodzenia w zależności od okoliczności określonych przepisami ustawy(powołali przepis § 44 ust.1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.- stanowiący że pozwolenia na budowę wymaga m.in. budowa stałych ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów publicznych i innych miejsc publicznych i art.29 ust.1 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r. stwierdzający, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń, budowa ogrodzeń wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi jeżeli jest budową ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m.) Ponieważ ich ogrodzenie nie jest budowane od strony drogi mającej charakter drogi publicznej to wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę w sytuacji gdy nie było wymagane pozwolenie ani zgłoszenie narusza prawo. Skarżący powołali także przepisy ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. podnosząc, że droga przy której znajduje się ogrodzenie ich działki nie jest zaliczona do kategorii dróg gminnych i przytaczając wyroki NSA, z których wynika że pojęcie drogi publicznej na potrzeby prawa budowlanego rozumie się według przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżących naruszone zostały także przepisy art.8,art.77 § 1 i art.80 k.p.a. – nie wyjaśniono jaki jest charakter drogi lub miejsca z którym styka się ogrodzenie, dowody w sprawie oceniono dowolnie, uznając za wiarygodne zeznania świadków bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem iż budowa ogrodzenia była prowadzona także w 1995 r. i nie wskazano dlaczego innym dowodom odmówiono wiarygodności. W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie. Wskazano , ze choć granicząca z ogrodzeniem skarżących droga dojazdowa dla mieszkańców ulicy B nie znajduje się w zarządzie Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta Ł. ale jest miejscem publicznym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane z 1994 r. a w odniesieniu do takich ogrodzeń w dacie budowy wymagane było pozwolenie a obecnie zgłoszenie. Nie jest prawdą by zeznania w sprawie daty budowy ogrodzenia składały wyłącznie osoby zainteresowane rozbiórką ,dwie osoby nie korzystają z dojazdu od tej strony. Ponadto wskazano ,że pozwolenie na budowę drogi dojazdowej dla mieszkańców ulicy B zostało uchylone decyzją Wojewody [...] nr [...] tylko dlatego ,że w pasie projektowanej drogi znajduje się ogrodzenie wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona . Zgodnie z art.97 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.)sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153,poz.1269) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że tylko naruszenie prawa daje sądom kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Dokonując badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd bada czy nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i przepisy prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Zarzuty skargi nie mogą być uznane za zasadne. Przedmiotem zaskarżenia jest (kolejna) decyzja nakazująca skarżącym, na podstawie art.51ust.1 pkt 1 w związku z art.51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydawania decyzji Dz.U. Nr 89,poz.414), rozbiórkę ogrodzenia od strony zachodniej posesji przy ul. A 12 w Ł.. Jest faktem niekwestionowanym w sprawie że ogrodzenie zostało wybudowane – gdyby przyjąć że budowa została zakończona w 1994 r. - bez wymaganego przepisem § 44 ust.1 pkt 3 c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8,poz.48 ze zm.) – pozwolenia na budowę stałych ogrodzeń od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych. Pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – art.30 ust.1 pkt 3 (wcześniej art.30 ust.1 pkt 2 ) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi a takiego zgłoszenia nie było. Skarżący w skardze kwestionują przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że wybudowane przez nich ogrodzenie graniczy z drogą publiczną . Gdyby nawet uznać zasadność tego argumentu (bo droga dojazdowa dla mieszkańców ulicy B będzie mogła być wybudowana dopiero po rozbiórce ogrodzenia) to nie ma on znaczenia prawnego w sytuacji gdy powołane wyżej przepisy przewidywały wymóg pozwolenia lub zgłoszenia także w odniesieniu do ogrodzeń od strony miejsc publicznych a w świetle akt sprawy "droga" z której korzystają mieszkańcy ulicy B i do której przylega ogrodzenie skarżących musi być uznana za miejsce publiczne. Nie można również uznać za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi iż datę budowy ogrodzenia ustalono tylko w oparciu o zeznania świadków bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym – dwie osoby których zeznania m.in. stały się podstawą oceny nie korzystają z dojazdu od strony ulicy B. W sytuacji gdy zeznania zainteresowanych osób były sprzeczne a dwie nie zainteresowane rozstrzygnięciem osoby potwierdziły zakończenie budowy ogrodzenia w 1995 r. uznanie za wiarygodne – w oparciu o całokształt materiału dowodowego - twierdzeń iż budowa była rozpoczęta w 1994 r. a zakończona w 1995 r. nie może być uznane za arbitralne i dowolne .Na marginesie można wskazać , że i zakończenie budowy w 1994 r. w związku z art.37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. mogłoby prowadzić do podobnego co do istoty rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę ogrodzenia z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia ze względu na zwężenie pasa projektowanej drogi. Istotnie , w uzasadnieniu brak bezpośredniego wskazania dlaczego odmówiono wiarygodności zeznaniom skarżących i innych osób wskazujących na zakończenie budowy ogrodzeń w 1994 r. i tym samym można uznać że naruszony został przepis art.107§ 3 k.p.a. Nie można jednak uznać – biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego - by to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.7 i 8 k.p.a. organy administracji mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy ,mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są także obowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Przywołane zasady mają zastosowanie nie tylko do stron ale i do uczestników postępowania na prawach stron. W rozpoznawanej sprawie powołane przepisy nie zostały naruszone. Istnienie na terenie którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu obiektu budowlanego (ogrodzenia ) co do którego orzeczono nakaz rozbiórki sprawia, że budowa drogi dojazdowej dla mieszkańców ulicy B nie może być zrealizowana (decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulicy dojazdowej z ulicy B do posesji 4-44 z powołaniem przepisu 35 ust.5 Prawa budowlanego z 1994 r.). Skarżący w odwołaniu od decyzji I instancji podnosili ,że ogrodzenie ma charakter tymczasowego zabezpieczenia działki do czasu wybudowania drogi dojazdowej do ulicy B , lecz droga ta nie została zrealizowana i dlatego nie wchodzi w grę wybudowanie ogrodzenia docelowego. Jest jednak faktem , że to istnienie ogrodzenia uniemożliwia budowę drogi dojazdowej( co wynika z powołanej decyzji nr [...] Wojewody [...]) a skarżący nie legitymowali się w czasie budowy i nadal nie legitymują się prawem do terenu na którym wybudowali ogrodzenie. Okoliczność , że skarżący oczekiwali ( i oczekują ) wykonania pozytywnej dla nich uchwały nr [...] Zarządu Miasta Ł. i przyłączenia przedmiotowego terenu do ich działki na zasadach wieczystego użytkowania nie mogła być – z braku podstaw prawnych - uwzględniona przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Zważywszy zatem ,że – jak wynika z akt sprawy – skarżący wybudowali ogrodzenie od strony miejsca publicznego , na terenie do którego nie mają tytułu prawnego , bez wymaganego prawem zgłoszenia (pozwolenia ) , zaskarżona decyzja jest zasadna. Z uwagi na powyższe, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270) należało orzec jak w sentencji.