II SA/Łd 1736/02

Dnia 22 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] (znak: [...]), a także decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) oraz decyzji Wojewody [...] z [...], nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza na rzecz J. G. od Wojewody [...] kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. P. – Zakład Usługowo – Handlowy A A 136 pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem PROPAN – BUTAN o pojemności zbiorników do 10 m3 wraz z przyłączami wodociągowym i kablowym, ściany p-poż., zbiornika do gromadzenia nieczystości oraz zaplecza – melamina na działce nr geod. 216, położonej w W. przy ul. B. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji stopnia podstawowego wskazał jedynie, iż wniosek inwestora został uwzględniony w całości. Od powyższej decyzji odwołała się do Wojewody [...] J. G. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu odwołująca się stwierdziła, iż rozstrzygnięcie to jest dla niej oraz najbliższych mieszkańców domków jednorodzinnych i właścicieli działek krzywdzące, gdyż z uwagi na lokalizację planowanej budowy stacji tankowania gazem propan – butan pomiędzy domami jednorodzinnymi, polami i działkami, naruszono art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. J. G. zarzuciła zaskarżonej decyzji również, iż wydana została bez wymaganej zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu stopnia podstawowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż po przeanalizowaniu całości akt sprawy stwierdza, że decyzja Starosty [...] jest zasadna. Inwestor przy ubieganiu się o udzielenie pozwolenia na budowę spełnił wymagania wynikające z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane dołączając do wniosku kompletny projekt budowlany wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Miasta W. z dnia [...], nr [...]. Wojewoda [...] wskazał także, iż na podstawie akt sprawy ustalił, że przedmiotowa stacja nie koliduje z obecną zabudową na działce skarżącej i została zaprojektowana w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odległości projektowanych zbiorników gazu, przedstawione na projekcie zagospodarowania działki, w stosunku do granicy z działką J. G. i jej budynku mieszkalnego są, zdaniem organu odwoławczego, zgodne z § 133 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1067). Wojewoda [...] podniósł ponadto, że projektowana inwestycja została zaopiniowana bez uwag przez rzeczoznawcę d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę d/s bezpieczeństwa i higieny pracy oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., a inwestor uzyskał decyzję Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. o trwałym wyłączeniu części działki o nr ewid. 216 z produkcji leśnej z przeznaczeniem pod budowę stacji tankowania gazem propan – butan. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż zamierzone przedsięwzięcie jest zgodne z wymaganiami powołanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, która pozostaje w zgodności z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., co zostało potwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w piśmie z dnia 12 czerwca 2002r., Nr [...]. Na powyższą decyzję J. G. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła organom administracji naruszenie Konstytucji i złamanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wskazanych w k.p.a., tj. zasady praworządności działania organu państwowego, zasady czynnego udziału stron i udzielania informacji oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych. Uzasadniając w/w zarzuty J. G. podała, iż nie doręczono jej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji pomimo tego, iż jako właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo występować jako strona w postępowaniu administracyjnym toczącym się w tym przedmiocie. Skarżąca podniosła również, że nie poinformowano żadnego z właścicieli działek położonych przy ul. B o obiektach typu stacja tankowania gazem propan – butan, a zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ten został przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego wraz z usługami podstawowymi. Natomiast termin "usługi podstawowe", zdaniem skarżącej, nie obejmuje usług świadczonych przez stacje tankowania gazem propan – butan i w tym stanie faktycznym budzi poważne wątpliwości, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. J. G. zarzuciła ponadto, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana pomimo nie spełnienia przez inwestora szeregu wymagań formalnych oraz wyraziła pogląd, iż planowana inwestycja będzie uciążliwa dla sąsiadów (hałas, podjeżdżające w nocy samochody, wyziewy i zagrożenie pożarowe), a ich nieruchomości znacznie stracą na wartości, ponieważ nikt nie będzie chciał nabyć nieruchomości sąsiadującej ze stacją gazową. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednocześnie przy tym podnosząc, iż z akt sprawy nie wynika, że skarżąca nie była informowana o przebiegu prowadzonego postępowania i nie brała w nim udziału, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę sąd bada ją wyłącznie pod względem zgodności z obowiązującym prawem w dniu podjęcia decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 z 2002 roku) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, zgodnie z art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do treści art. 145 § 2 powołanej ustawy, uwzględniając skargę na decyzję, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przesłanką nieważności decyzji jest m.in. stwierdzenie, iż wydana ona została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przedmiotem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie R. P. – Zakład Usługowo – Handlowy A A 136 pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem PROPAN – BUTAN o pojemności zbiorników do 10 m3 wraz z przyłączami wodociągowym i kablowym, ściany p-poż., zbiornika do gromadzenia nieczystości oraz zaplecza – melamina na działce nr geod. 216, położonej w W. przy ul. B. Wymienione decyzje poprzedzone były następującymi decyzjami: decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) poprzedzoną decyzją Starosty [...] z dnia [...]., nr [...] (znak:[...]) oraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) poprzedzoną decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...] (znak: [...]). Nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżąca J. G. nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] a zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...], nr [...] (znak: [...]). Przedmiotowa decyzja została doręczona (co wynika ze zwrotnych poświadczeń i adnotacji na decyzji): inwestorowi - w dniu 11 października 2001r. oraz Zarządowi Dróg Wojewódzkich, I. O. i J. D. - dniu 16 października 2001r. Jak wynika to z akt administracyjnych, skarżąca w dniu 26 października 2001r. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących pozwolenia na budowę stacji tankowania gazu. W dniu 6 listopada 2001r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, poinformowano J. G. o udzieleniu decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem PROPAN – BUTAN o pojemności zbiorników do 10 m3 R. P. na działce nr 216, położonej w W. przy ul. B oraz o tym, że akta sprawy znajdują się do wglądu w starostwie. W piśmie z dnia 12 listopada 2001r.(data wpływu-13 listopada 2001r.) skierowanym do Burmistrza Miasta W., J. G. domagała się wyjaśnienia, dlaczego nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę obiektu budowanego na sąsiedniej działce. Następnie w piśmie z dnia 14 listopada 2001r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w W., J. G. domagała się uznania jej za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem propan – butan, kwestionując jednocześnie zgodność wydanej decyzji z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 14 listopada 2001r., pismem z dnia 19 listopada 2001r. organ poinformował o przesłaniu jej kopii decyzji z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni o daty otrzymania decyzji. Z kolei w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 12 listopada 2001r.(przekazane przez Urząd Miejski w W.), Starosta [...] pismem z dnia 3 grudnia 2002r. poinformował J. G. o tym, że na etapie decyzji pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem PROPAN – BUTAN zlokalizowanej na działce położonej w miejscowości W. przy ul. B, została ona uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym i decyzję o pozwoleniu na budowę otrzymała ona jako strona do wiadomości. W dniu 3 grudnia 2001r.(data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) J. G. złożyła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na budowę stacji tankowania gazem. Odwołanie to organ I instancji przekazał organowi II instancji ze stwierdzeniem, iż wpłynęło ono w terminie. Rozpatrując to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stanowczo podkreślić jednak należy, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu. Stosownie do treści art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli od decyzji I instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która w postępowaniu i instancji nie brała udziału, a jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jeśli bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ( por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz., Wyd. C.H.Beck 1996, str. 564 i nast.). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że J. G. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia [...], nr [...], co z resztą jednoznacznie kwestionowała w swoich pismach z dnia 12 i 14 listopada 2001r. Przedmiotowa decyzja została doręczona, jak zaznaczono to wyżej, inwestorowi - w dniu 11 października 2001r. oraz uczestnikom: Zarządowi Dróg Wojewódzkich, I. O. i J. D. - dniu 16 października 2001r. Stosownie więc do treści art. 129 § 2 kpa skuteczne wniesienie odwołania przez J. G. mogło nastąpić w terminie 14 dni od ostatniego doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, w więc do dnia 30 października 2001r. Po upływie tego terminu, jak wywiedziono to wyżej, J. G. nie mogła skutecznie wnieść odwołania. Organ winien już pisma J.G. z dnia 12 i 14 listopada 2001r. traktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Tym samym organ I instancji uznając J. G. (pisma z dnia 19.11.2001r. i 3.12.2001r.) za stronę postępowania, doręczając decyzję i pouczając ją o możliwości wniesienia odwołania po uprawomocnieniu się tej decyzji, rażąco naruszył prawo. Również jako rażące naruszenie prawa należy zakwalifikować przyjęcie i rozpatrywanie odwołania od prawomocnej decyzji przez organ II instancji. Uznać więc należało, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) jak i wszystkie kolejne decyzje wydane w tej sprawie: decyzja Starosty [...] z dnia [...], nr [...] (znak: [...]), decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] (znak: [...]), decyzja Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) oraz zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i jako takie są one nieważne. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1271 ze zm.) – orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002r.) i art. 55 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z art. 152 tej samej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.