II SA/Łd 1737/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi C.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz C. N. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego. II SA/Łd 1737/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. po ponownym rozpatrzeniu wniosku Pani C.N., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o charakterze tymczasowym przewidzianej do realizacji w Ł. w rejonie ulic A/B. Organ I instancji powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Ł., z których wynika, że planowana inwestycja ma być realizowana na terenach oznaczonych symbolami 20.06.03/.ZE2.10, które stanowią tereny zieleni urządzonej. Ustalenia planu dla tej jednostki urbanistycznej przewidują całkowity zakaz przekształceń nie wynikających z działań związanych z konserwacją i modernizacją zespołów zieleni. Budowa pawilonu handlowego ( kwiaciarni ) nie jest inwestycją niezbędną do funkcjonowania tych terenów. Równocześnie organ I instancji odniósł się do kwestii podniesionej przez SKO w swojej decyzji z dnia [...] nr [...] uchylającej pierwotną decyzję odmawiającą Pani N. wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , w której odwołano się do uchway NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 1999 roku ( OPK 2/990NSA 1999/4/122 ), w której przyjęto, iż w przypadku braku zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym (...) zasad tymczasowego wykorzystania terenu przeznaczonego pod budowę lub modernizację dróg publicznych, dopuszczalne jest tymczasowe wykorzystanie zarezerwowanych na ten cel pasów gruntów na zasadach określonych w art. 35 ust.2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (...). Prezydent Miasta Ł. stwierdził, iż zgodnie z art. 35 ust. 2 cyt. ustawy, ustalenia wskazane przez NSA dotyczą terenów przeznaczonych pod przyszłe inwestycje komunikacyjne, dla których zarezerwowane zostały w obowiązującym planie zagospodarowania odpowiednie pasy gruntu. Przedmiotowa inwestycja Pani C.N., jest jednak planowana na terenach wchodzących w pas drogowy istniejącej ulicy A, a nie na obszarze będącym rezerwą pod projektowaną drogę, a zatem nie może być mowy o tymczasowym wykorzystaniu terenu, ponieważ jest on już docelowo zagospodarowany. Od niniejszej decyzji zostało złożone odwołanie przez Panią C.N., która wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji i pozytywne załatwienie jej wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołująca się stwierdziła, iż teren proponowanej lokalizacji znajduje się rzekomo na terenach zieleni urządzonej, ale zgodnie ze stanem faktycznym proponowana lokalizacja znajduje się w pasie drogowym, który stanowi chodnik betonowy stanowiący pas ruchu pieszego, powyższy chodnik przylega do ogrodzenia cmentarza A. Po dokonaniu przebudowy skrzyżowania A/B, od ulicy C, została ułożona trwała nawierzchnia z kostki, która stanowi przejazd dla samochodów. Na wysokości cmentarza od ulicy C do ulicy B nie urządzono terenu zielonego. Tereny zielone zostały urządzone poza ogrodzeniem cmentarza to jest od ulicy B w stronę ul. A, dlatego zdaniem strony odwołującej się podana przyczyna nie wynika z stanu faktycznego, który istnieje od momentu urządzenia cmentarza przy ulicy D na wysokości nr 156-160. Skoro stan faktyczny odbiega od planu zagospodarowania przestrzennego to zdaniem strony należy dokonać odpowiednich zmian. Nadto strona odwołująca się podniosła, że przy ogrodzeniu cmentarza jest już ustawiony jeden kiosk i Jej zdaniem można by było wyrazić zgodę na usytuowanie przez Nią drugiego obiektu. Równocześnie C.N. zarzuciła lokalizację podobnych obiektów w rejonie ulicy A przy krańcówce tramwajowej przy ulicy C na utwardzonym terenie zieleni i, że podobna sytuacja ma miejsce przy ulicy A a nadto, że zarządca drogi wydał pozytywną opinię na zamierzoną inwestycję. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W toku rozpoznawania odwołania Kolegium pismami z dnia 26 sierpnia 2002 roku oraz 13 września 2002 roku wystąpiło do organu I instancji o udzielenie jednoznacznej informacji czy w jego ewidencji dotyczącej wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagspodarowania terenu są dane dotyczące wydania decyzji dla kwiaciarni znajdującej się przy ul. C na urządzonym terenie zieleni i o przesłanie akt tej sprawy jak również do ustosunkowania się do zarzutów odwołania. W dniu 6 września 2002 roku organ I instancji nadesłał odpowiedź, z której wynikało, że kiosk znajdujący się pod murem cmentarza na ul. A, został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. Z uwagi na niepełne wyjaśnienie całej sprawy, Kolegium ponownie zażądało od Prezydenta Miasta Ł. uzupełniającej odpowiedzi. W dniu 24 września 2002 roku Prezydent Miasta Ł. przesłał wyjaśnienie, że w rejonie krańcówki tramwajowej na ulicy C zostały wydane dwie decyzje na dwa kioski handlowe nr [...] oraz [...], jednakże zostały one zlokalizowane w innej jednostce urbanistycznej niż ten obiekt, o lokalizację którego wnioskuje C.N. W celu wyjaśnienia sprawy z udziałem strony i przedstawiciela organu I instancji na dzień 17 października 2002 roku Kolegium wyznaczyło oględziny, w wyniku których ustalono, iż Pani C.N. planuje usytuowanie swojego obiektu tymczasowego w pobliskim sąsiedztwie już istniejącego kiosku przy bramie prowadzącej na teren cmentarza. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy powołując się na analizę zgłoszonego wniosku oraz postanowień wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne - budowa pawilonu handlowego w pobliżu już istniejącego obiektu handlowego na nieruchomości położonej w Ł. w rejonie ulic A / B, stanowi typ inwestycji sprzeczny z warunkami określonymi w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, który wyraźnie określa funkcje wiodącą - tereny zieleni urządzonej. Zawarte w planie określenie " zieleń urządzona " nie można w tym wypadku rozumieć w ten sposób dosłowny, jako zagospodarowanie terenu w postaci trawnika, ale również znajdujących się na tym terenie chodników dla pieszych. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, Kolegium podniosło, że pawilon handlowy znajdujący się przy murze cmentarza A ul. A nr 156 - 160 w pobliżu, którego strona zamierza wybudować swój obiekt został wybudowany pod rządem planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] m. Ł. z dnia [...] roku b ( Dz.Urzęd. RN m. Ł. Nr 3/80 poz. 18 z późn. zm. ), natomiast pozostałe pawilony handlowe wskazane w odwołaniu to jest położone w rejonie krancówki tramwajowej na ulicy D są zlokalizowane na terenach mieszkaniowych zabudowy wielorodzinnej (jedn. Urbanistyczna 20.06.04/M.Z1.2 ). Odnosząc te ustalenia do sytuacji odwołującej się Kolegium dowodziło, iż nie można w tym wypadku mówić o nierównym traktowaniu stron w postępowaniu administracyjnym. Podnoszony przez stronę zarzut, iż na terenie planowanej inwestycji jest chodnik i nie ma tam żadnego terenu zielonego, nie może zostać uwzględniony przez organ administracji publicznej, gdyż do czasu kiedy nie nastąpi zmiana planu zagospodarowania terenu w tym zakresie i nie zostanie dopuszczona działalność usługowa na tym terenie muszą obowiązywać wszelkie zakazy związane z zachowaniem terenów zieleni urządzonej. A zatem brak jest zdaniem Kolegium podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż podstawowym argumentem przemawiającym za odmową jest niezgodność zamierzenia inwestycyjnego strony z ustaleniami obowiązującego planu. Od powyższej decyzji C.N. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Pani N. powołała się na dotychczas przedstawioną argumentację w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz powołała nadto względy socjalne, które przemawiają w ocenie skarżącej za tym, aby w końcu mogła wykonywać swą pracę w godnych, lepszych warunkach. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi natomiast na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Przywołane w decyzjach odmawiających, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fragmenty zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują na błędne rozstrzygnięcia organów administracji. Jak wynika z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. przedmiotowa inwestycja jest przewidziana do realizacji w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 20.06.03/Z.E2.10 obejmującej tereny zieleni urządzonej , dla których obowiązują: - calkowity zakaz przekształceń nie wynikających z dzialań związanych z konserwacją i modernizacją zespolów zieleni, - dopuszcza się wyłącznie realizację obiektów związanych z obsługą tych terenów, - w przypadku uszczuplenia zasobów zieleni związanego z realizacją wyżej wymienionych obiektów obowiązuje ekwiwalentna wymiana zieleni, - nakaz uzgodnień wszelkich działań związanych z przekształceniami przestrzennymi ze służbami środowiska. Powyższe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują jednoznacznie w ocenie Sądu na możliwość, dopuszczalność realizacji obiektów związanych z obsługa tych terenów – objętych tym fragmentem planu. Organy obu instancji jak gdyby pomijają powyższy zapis nie odnosząc się ogóle do jego rozumienia w kontekście zamierzonej przez skarżącą inwestycji. Organ I instancji ten właśnie fragment planu rozumie i tłumaczy na potrzeby uzasadnienia do wydanej decyzji jako ,, Budowa pawilonu handlowego / kwiaciarni / nie jest inwestycją niezbędną dla funkcjonowania tych terenów,, . Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję niejako podziela tę argumentację. Zapisy planu nie odnoszą się to tego czy jest możliwa realizacja obiektów niezbędnych czy też innych, przewidują natomiast dopuszczalność wyłącznej realizacji obiektów związanych z obsługa tych terenów. Zwrot ,,obsługa tych terenów,, należy rozumieć jako obsługa między innymi cmentarza. Wnioskowana przez skarżącą inwestycja - pawilon handlowy ze sprzedażą kwiatów i świec nagrobnych z całą pewnością spełnia wymogi i warunki z powołanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż mieści się między innymi w obsłudze cmentarza usytuowanego w rejonie ulic A /B. Zgodzić się należy w związku z powyższym z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł., iż Ustawa z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz.U Nr 15 z 1999 r. poz. 139 z późn. zm.), określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o normy zawarte w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź w przypadku jego braku z przepisami szczególnymi. Po myśli przepisu art. 7 cyt. ustawy podstawę systemu aktów planowania ogólnego stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym, wiążącym zarówno organy gminy, jak też instytucje publiczne i osoby fizyczne. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają postać norm generalnych, a plan jako całość jest aktem prawnym typu normatywnego i ustala on status prawny terenów. Jego realizacja wymaga jednak aktu indywidualnego - decyzji administracyjnej - konkretyzującej ustalenia planu. Takim aktem typu indywidualnego jest - obok pozwolenia na budowę - w świetle cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu zależy od tego, czy zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu - z przepisami szczególnymi ( art. 43 ustawy ). Zgodnie z przepisem art. 46a ust.l o zagospodarowaniu przestrzennym - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana o ile zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z zapisem wynikającym z planu, natomiast decyzja wydana wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego byłaby nieważna z mocy prawa. Trudno dopatrzeć się, w sprawie niniejszej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego skarżącej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe rozważania innego charakteru nabierają zarzuty skarżącej odnoszące się do nierównego traktowania obywateli, co podnosiła C.N. wskazując na istnienie w tym rejonie obiektów handlowych o podobnym charakterze. Bez znaczenia w takiej sytuacji jest również powoływanie się przez organ na to, iż powstały one pod rządami innego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro obecny w ocenie Sądu dopuszcza również możliwość realizacji pawilonów handlowych. Po za sporem jest w sprawie również i to, że w miejscu w, którym ma być postawiony pawilon tylko z zapisu planu wynika, ze jest to teren zieleni. Teren ten jest pokryty utwardzoną nawierzchnią i w wyniku postawienia pawilonu nie dojdzie do uszczuplenia terenów zielonych. Nie zajdzie nawet potrzeba ekwiwalentnej wymiany zieleni co również przewiduje plan. Należy również zwrócić uwagę na pozytywną opinię wydaną skarżącej przez Urząd Miasta Ł. Wydział Dróg i Transportu Publicznego, który pozytywnie opiniując inwestycję określił jakim warunkom obiekt powinien odpowiadać i jak powinien być usytuowany, zakreślił, że ma on charakter tymczasowy a w przypadku podjęcia na tym terenie działań inwestycyjnych sam inwestor będzie zobowiązany do jego usunięcia i to na własny koszt. Te wszystkie warunki skarżąca przyjęła jako podstawę do realizacji swych zamierzeń. Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo 0 postępowaniu przed sądam ' administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - pkt 2 wyroku.