II SA/Łd 175/06

Dnia 8 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2006 roku sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] Nr [...]. II SA/Łd 175/06 UZASADNIENIE Decyzją (Nr [...]) z dnia [...] Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. zostało przyznane B.D. świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego w wysokości 100 zł z przeznaczeniem na żywność, w październiku 2005r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż strona spełnia wymogi określone w art. 8 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) a przyznana pomoc jest adekwatna do możliwości finansowych Ośrodka Pomocy. W terminie prawem przewidzianym strona wniosła odwołanie, w którym wskazała, że złożyła dwa wnioski. Pierwszy dotyczył przyznania zasiłku na żywność lub alternatywnie ustalenia zasiłku, zaliczki alimentacyjnej. W drugim wnioskowała o przyznanie zasiłku w kwocie 400 zł na zakup okularów korekcyjnych dla syna T. D.. Wyjaśniła, iż wnioskując we wrześniu o przedmiotowe zasiłki, podniosła sprawę konieczności zakupu okularów, a następnie w październiku przesłała do organu informacje na temat kosztu okularów, podkreślając jednocześnie, iż ich brak uniemożliwi synowi uczęszczanie do szkoły. Strona opisała swą trudną sytuację materialną, wyjaśniała, iż syn musi nosić okulary, jest to dla niego niezbędne w życiu codziennym a tym bardziej w szkole. Jego wada wzroku pogłębia się a strona nie jest w stanie ponosić kosztów zakupu nowych szkieł. Nadto z uwagi na pierwszą błędną diagnozę lekarza okulisty, zmuszona była ponowić badania a co za tym poniosła podwójne wydatki z tym związane. Sytuacja jest o tyle trudna, że strona w latach 1997 – 2003 była bezdomna i nie chciałaby by jej synowie narażeni byli na możliwość utraty "dachu nad głową". Decyzją ([...]) z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ wskazał, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że Pani Drabicka samotnie wychowuje dwoje dzieci (12 i 14 lat), mieszka w dwupokojowym mieszkaniu z kuchnią. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura w wysokości 986,66 zł, dwa zasiłki rodzinne na dzieci– 86 zł oraz zaliczki alimentacyjne w kwocie 340 zł, łączny dochód rodziny to kwota 1 412,66 zł. Poczynione ustalenia i ich analiza spowodowały, iż zasadnie została przyznana stronie pomoc w formie zasiłku celowego w październiku 2005 roku na żywność oraz w listopadzie 2005r. na leczenie. Kolegium podkreśliło, iż pomoc społeczna to instytucja powołana do niesienia pomocy osobom i rodzinom, które z różnych przyczyn znalazły się w trudnej sytuacji i nie są w stanie same pokonać tych trudności. Powołał przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w którym określone zostały przesłanki przyznania zasiłku i podsumował stwierdzeniem, iż "z uwagi na niedostateczną ilość środków finansowych na zadania własne gminy, strona otrzymała świadczenie w wysokości 100 zł na zakup żywności". Odnosząc się do zarzutów strony, organ wyjaśnił, że potrzeby występujących o wsparcie mogą zostać uwzględnione stosownie do możliwości pomocy społecznej, jak to wynika z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił, iż specjalny zasiłek celowy stanowi jedynie doraźną pomoc, a fundusze pozostające w dyspozycji pomocy nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona opisała swą trudną sytuację rodzinną i materialną. Wyjaśniła, iż dla dobra dzieci opuściła męża, który nadużywał alkoholu i obecnie jest zdana wyłącznie na siebie. Dzieciom przysługiwały alimenty w wysokości 800 zł, ale z chwilą likwidacji Funduszu Alimentacyjnego dochody dzieci obniżyły się do kwoty 340 zł. Celem zapewnienia synom jak najlepszych warunków do normalnego rozwoju, strona stara się by prowadzili beztroskie, spokojne i radosne życie, jednakże kłopoty finansowe uniemożliwiają jej i jej synom egzystencję godną każdego człowieka. Niestety niekompetencja jednego z lekarzy okulistów spowodowała konieczność przeprowadzenia ponownego badania i poniesienia kolejnego wydatku. Oświadczyła, iż przyznane jej zasiłki zostały wydatkowane zgodnie z ich przeznaczeniem tj. na żywność, a wydatki te z uwagi na wiek synów i w celu zapewnienia im prawidłowego rozwoju stale powiększają się. Wzrosły także wydatki za mieszkanie, leczenie ortodontyczne synów oraz leczenie skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, wniosło o jej oddalenie. Organ powtórzył swe dotychczasowe stanowisko, podkreślił fakultatywny charakter art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak i ograniczoność środków finansowych będących w dyspozycji organu I instancji przeznaczonych na zasiłki celowe. Zdaniem Kolegium organ pomocy społecznej spełnił, w miarę posiadanych środków finansowych, ciążący na nim obowiązek niesienia pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana przez organ I instancji, naruszają szereg przepisów postępowania, które to naruszenia skutkują uchyleniem obu decyzji. W pierwszej kolejności zaakcentować należy jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego, której przestrzeganie zapewnia jego prawidłowy przebieg a mianowicie określoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz 1071 ze zm.) zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą to skarżącej został przyznany w miesiącu październiku zasiłek celowy z przeznaczeniem na żywność. Strona skarżąca nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem, ponieważ jak wyjaśniała, i wyraźnie pisała w odwołaniu, wnosiła o przyznanie zasiłku w kwocie 400 zł na zakup okularów dla syna a nie na żywność. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż skarżąca składała dwa wnioski o przyznanie jej pomocy finansowej. W pierwszym z nich, z dnia 15 września 2005r. wskazuje, iż wnosi o zasiłek celowy (zapomogę) oraz o przyspieszenie wypłaty zasiłków i świadczeń rodzinnych na rzecz jej małoletnich synów. Uzasadniając przestawiła swą trudną sytuację materialną i wymieniła potrzeby bieżące, których nie jest w stanie sama zaspokoić, m.in. zakup żywności, książek szkolnych, gazu. Natomiast w piśmie z dnia 20 października 2005r. napisała, iż wnosi o "zasiłek specjalny, przyznany niezależnie od dochodu, z uwagi na szczególne okoliczności – na zakup okularów korekcyjnych dla syna T.D.". W uzasadnieniu wniosku ponownie opisała swą sytuację materialną, kładąc nacisk na konieczność zakupu okularów dla syna, który nie może swobodnie poruszać się i uczęszczać do szkoły bez okularów. Do tego wniosku strona załączyła m.in. kopie umowy-zlecenia na wykonanie okularów korekcyjnych. Jak wskazane zostało powyżej stronie został przyznany zasiłek celowy na zakup żywności, w sytuacji gdy strona wnioskowała o zasiłek na zakup okularów dla syna. Wprawdzie w listopadzie 2005r. otrzymała zasiłek na leczenie, jednakże z uzasadnienia tej decyzji nie wynika czy jest to zasiłek na leczenie samej skarżącej czy jej dzieci czy zakup okularów. Jednakże, co istotne w odwołaniu od decyzji przyznającej zasiłek na żywność, skarżąca wskazywała, iż składając wniosek ubiegała się o pomoc finansową, która miała być przeznaczona na zakup okularów korekcyjnych dla syna a zatem wyraźnie określiła swoje wnioski, natomiast organ nie odniósł się do nich. Żadne z uzasadnień, tak I jak i II instancji, nie zawiera wzmianki na ten temat, organ całkowicie pominął tę kwestię, koncentrując się na samym fakcie, iż pomoc została przyzna. Natomiast rozstrzygniecie organu nie ma być jedynie pozytywne dla strony, ma być zgodne z jej żądaniem, ma pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa. Organ nie może swobodnie interpretować wniosków strony i orzekać w innym zakresie, w przypadku wątpliwości winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie, które by je wyjaśniło. Działanie takie będzie zgodne z zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada ta odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego. Organ winien także czuwać by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i wyjaśniać wszelkie niejasności powstałe w toku postępowania (art. 9 kpa). O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska – wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002r., I SA 2188/00, System informacji Prawnej LEX Nr 81741. Zwrócić należy także uwagę na formę uzasadnień sporządzonych przez organy obu instancji. W świetle obowiązującej zasady ogólnej tj. zasady praworządności, legalności a zatem zasady w myśl, której organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) i jednocześnie treści art. 107 kpa, w którym wymienione zostały niezbędne elementy decyzji i co istotne warunki jakim powinno odpowiadać uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia. Zgodnie z powołanym przepisem art. 107 § 3 kpa rozstrzygnięcie organu winno zawierać uzasadnienie faktyczne tj. "szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom omówił wiarygodności i mocy dowodowej" i prawne a zatem "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Obowiązek sporządzenia uzasadnienia zgodnie ze wskazanymi przepisem prawa wymogami wiąże się z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) oraz z wyrażoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984r., II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97). Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy wskazać, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji to jedynie przytoczenie przepisów prawa ze stwierdzeniem, iż "po rozpatrzeniu wniosku Pani o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego ze środków pomocy społecznej, stwierdza, ze spełnia Pani wymogi art. 8 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy do przyznania takiej pomocy" oraz wskazanie, iż wysokość świadczenia jest adekwatna do możliwości finansowych Ośrodka Pomocy. Tak sformułowane uzasadnienie nie spełnia wskazanych powyższej wymogów. W ramach uzasadnienia prawnego organ wymienił przepisy, które są podstawą decyzji jednakże "wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 kpa" – wyrok NSA z dnia 10 lipca 1985r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985/2/14. Uzasadnienie prawne polega bowiem także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej czyli na wytłumaczeniu, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną. Od tak zakreślonego uzasadnienia prawnego nie zwalnia organu okoliczność, iż podjął one pozytywne dla strony rozstrzygnięcie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei uzasadnienie faktyczne, jak wskazane zostało powyżej, winno zawierać szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom omówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ winien zatem zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadniać jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywującym zarówno, co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia – por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1981r., SA/Wr 87/81, ONSA 1981/2/80. Ograniczenie się w uzasadnieniu faktycznym do stwierdzenia, iż strona spełniła wymogi określone przepisem prawa i w związku z tym przyznane jest jej np. określone uprawnienie, stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa. I również w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego organ nie jest zwolniony z tak zakreślonego obowiązku formułowania uzasadnienia, także w przypadku pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Każda decyzja winna mieć uzasadnienie faktyczne i prawne, organ może odstąpić od uzasadnienia tylko w wypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (art. 107 § 5 kpa). Sporządzone, w niniejszej sprawie, uzasadnienie organu I instancji, to jedynie lakoniczne stwierdzenie, iż strona spełnia przesłanki wymienionych przepisów. Takie sformułowanie uzasadnienia stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa i uniemożliwia organowi II instancji pełną kontrolę podjętego rozstrzygnięcia. Podobne uchybienia zostały popełnione przez organ odwoławczy, który wskazał na sytuację materialną i rodziną skarżącej, przytoczył treść przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "pomoc społeczna". Przytoczył zatem wyłącznie suche fakty, nie odniósł treści przepisu do sytuacji strony, nie przeprowadził analizy poszczególnych jego przesłanek. Nadto, podobnie jak organ I instancji, lakonicznie stwierdził, iż "z uwagi na niedostateczną ilość środków finansowych na zadania własne gminy, strona otrzymała świadczenie w wysokości 100 zł na zakup żywności". Organ nie zawarł żadnych bliższych danych, jakimi środkami dysponował, na jakie cele były przeznaczone, ile środków na dany okres zostało już wydatkowane. Strona ma natomiast prawo otrzymać pełne uzasadnienie w sprawie dla siebie istotnej, zaś organ odwoławczy, tym bardzie Sąd, winien mieć możliwość pełnej kontroli podjętego rozstrzygnięcia i zebranego materiału. Nadto przez takie sformułowanie nie została zrealizowana zasada przekonywania (art. 11 kpa). Odnosząc się natomiast się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał jedynie, iż pomoc może być przyznana stosowanie do możliwości określonych w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W żaden sposób nie odniósł się do podnoszonej przez stronę kwestii przyznania zasiłku na zakup okularów a nie na żywność. Prawidłowe uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę z punktu widzenia realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, dlatego należy jeszcze raz podkreślić, iż nie może być ogólnikowe, a zatem przytoczenie wyłącznie treści przepisu i stwierdzenie, iż wnioskodawczyni spełnia jego przesłanki nie jest wystarczające. Reasumując, w ocenie Sądu organy administracji publicznej I jak i II instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia organu należy upatrywać także w uzasadnieniach decyzji, jak wykazane zostało powyżej taki sposób formułowania uzasadnień stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 kpa. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.