II SA/Łd 175/13

Dnia 9 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. LS Pismem z dnia 10 lipca 2012r. B. H., powołując się na regulację art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) wniosła o zmianę decyzji wydanej przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...], nr [...], podnosząc iż decyzja ta "spełnia przesłanki jej zmiany na podstawie art. 156 § pkt 7 k.p.a., ponieważ narusza art. 17, ust.1, pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 139 poz. 992 ze zm.)". Wskazana regulacja, zdaniem wnioskodawczyni, w sposób jednoznaczny określa komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia (tj. matce albo ojcu), zaś w kwestionowanej decyzji organ użył zwrotu "orzekam o uznaniu prawa do świadczeń rodzinnych w formie: świadczenie pielęgnacyjne na dziecko K. H. w kwocie 520 zł na okres od 01.01.2010 do 28.02.2017r." Wnioskodawczyni podkreśliła, iż wprawdzie treść owego sformułowani ma niewielkie znaczenie w przypadku gdy rodzina otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej tylko w Polsce, jednakże w przypadku otrzymywania świadczeń w innym kraju Unii Europejskiej okoliczność wspomniana jest istotna dla oceny czy świadczenie podlega koordynacji w ramach systemów zabezpieczenia społecznego. W ocenie wnioskodawczyni prawidłowy zapis decyzji winien zatem brzmieć: "przyznaję świadczenie opiekuńcze w formie świadczenia pielęgnacyjnego Pani B. H. w kwocie 520 zł na okres od 01.01.201 do 28.02.2017r. tytułem rezygnacji z pracy lub innej pracy zarobkowej.". Decyzją z dnia [...], nr [...] Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a. oraz art. 17, art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił zmiany wskazanej własnej decyzji z dnia [...], podnosząc w jej uzasadnieniu, iż nie ma przesłanek, umożliwiających zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji zmiany decyzji ostatecznej, uregulowanej w art. 155 k.p.a. Decyzja powyższa nie jest merytorycznie wadliwa a w oparciu o nią wnioskodawczyni uzyskała pełne prawo do otrzymywania świadczenia zgodnie z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 12 stycznia 2010r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. H., podtrzymując stanowisko wyrażone we wniosku z zmianę decyzji. Dodała, iż, w jej ocenie, oczywistą intencją ustawodawcy jest rozróżnienie świadczeń wyszczególnionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czego wyrazem jest treść art. 2 ustawy, który wskazuje, iż świadczeniami rodzinnymi są: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; dla których jedynym kryterium ich przyznania jest sytuacja dochodowa rodziny a decyzja wydawana jest na roczne okresy zasiłkowe; świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne, dla których przyznanie wymaga równoczesnego spełnienia dwóch warunków: posiadania orzeczenia lekarskiego o niepełnosprawności oraz rezygnacji z zatrudnienia, a decyzja wydawana jest obecnie na okres ważności orzeczenia lekarskiego. Wskazała, iż sformułowanie "na dziecko" jest pewnego rodzaju "skrótem myślowym" jednakże w aktach prawnych kierowanych do strony, która nie jest prawnikiem, tak jak w tym przypadku, operowanie skrótami powoduje trudności z właściwym zrozumieniem istoty toczącego się postępowania. Ponadto z tego skrótu myślowego wywiedzione zostają całkowicie niezgodne z ustawą wnioski, które mogą mieć niekorzystny dla odwołującej się, istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ zachodzi obowiązek koordynacji systemów świadczeń polskich ze świadczeniami brytyjskimi. Uściślenie i dokładne sprecyzowanie komu świadczenie pielęgnacyjny przysługuje ma decydujące znaczenie w realiach prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 155 k.p.a. oraz art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił, iż nie zachodzą przesłanki, umożliwiające zastosowanie w sprawie instytucji zmiany decyzji z dnia [...] na podstawie art. 155 k.p.a., jako że w/w decyzja nie jest merytorycznie wadliwa, a w oparciu o nią B. H. uzyskała pełne prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, podkreślono, iż zmiana treści sentencji kwestionowanej decyzji na zaproponowaną przez B. H. nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, ustalone na podstawie wniosku z dnia 12 stycznia 2010r. oraz na koordynację świadczeń rodzinnych pomiędzy instytucją polską i brytyjską. Powyższą decyzję B. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie: - art. 6 k.p.a.. poprzez jej niezgodność z prawem, a w szczególności naruszenie treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. art. 17. ust 1 pkt 1; - naruszenie art.7 art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów Państwa; - naruszenie art. 10 ust. 2 , art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez dokonanie samowolnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz poprzez pominięcie tego, iż Państwo w swojej polityce społecznej uwzględnia dobro Rodziny, znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnej i niepełnej, mającej prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Skarżąca podtrzymała prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie, wskazując dodatkowo, iż oczywista niezgodność treści wydanej decyzji z przepisami prawa, prowadzi w konsekwencji do całkowicie błędnych wniosków odnośnie wdrożenia zasady niekumulacji świadczeń jak również określenia pierwszeństwa w razie zbiegu przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych w państwie zamieszkania rodzica i dziecka z przepisami prawa zatrudnienia drugiego z rodziców co skutkuje niewłaściwym zastosowaniem Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971r. Podkreśliła, iż posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma większego znaczenia w przypadku przebywania całej rodziny na terenie Polski, jednak w jej przypadku mąż przebywa na terenie Wielkiej Brytanii, toteż błędna redakcja decyzji (niezgodna z ustawą) komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne: dziecku, na dziecko, nad dzieckiem czy matce dziecka ma kluczowe znaczenie gdy zachodzi koordynacja świadczeń. Ustawodawstwo Wielkiej Brytanii nie przewiduje żadnego świadczenia dla matki niepełnosprawnego dziecka, rezygnującej z pracy w celu sprawowania opieki nad tym dzieckiem w przypadku jej zamieszkiwania w Polsce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło ojej oddaleni, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja pomimo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie natomiast z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera prawidłowej analizy wniosku skarżącej w aspekcie przesłanek, o których mowa w art. 155 k.p.a., ustalony stan faktyczny oraz zaprezentowana ocena prawna decyzji, objętej żądaniem zmiany, uzasadniają konkluzję o braku podstaw do odmowy wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Powołany przepis przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, za jej zgodą, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne a za zamianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej przywołanej normy wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oczywiście istnieje subiektywnie pojęty "słuszny interes strony" , który w ustalonym stanie faktycznym sprawy musi ustąpić przed bezwzględnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym miejscu należy się odnieść do regulacji zawartej w treści art. 16. § 1 k.p.a., stanowiącego, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Mając na uwadze regułę interpretacyjną, znajdująca się w zdaniu drugim wskazanego przepisu (art. 16 § 1 k.p.a.), wypada zauważyć, że przedmiotem postępowania, określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zatem przepis ten nie może być podstawą merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy on dla stron prawa do rozpoznania tejże sprawy w kolejnej instancji. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. (czyli interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie, czy w ogóle, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być uchylona (zmieniona). Powołana zasada ma zapewnić pewność i stabilność w obrocie prawnym. Wobec powyższego, jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 27 stycznia 1987r., w sprawie o sygn. akt III SA 1048/86 - ONSA 1987 Nr 1 poz. 50), w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000r., w sprawie o sygn. akt V SA 1346/99). W rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej przesłanki (pomijając zgodę strony) nie zostały spełnione. Żądanie skarżącej sprowadzało się w istocie nie do merytorycznej zmiany treści rozstrzygnięcia (niezmieniony pozostawał bowiem jej adresat, rodzaj przyznanego świadczenia, jego wysokość oraz okres na jaki zostało przyznane) lecz modyfikacji redakcji sentencji decyzji. Jakkolwiek więc można mieć zastrzeżenia co do technicznej poprawności sformułowania użytego w decyzji [...] "orzekam o uznaniu prawa do świadczeń rodzinnych w formie – świadczenie pielęgnacyjne na dziecko K. H. w kwocie 520,00 zł. miesięcznie na okres od 01-01-2010r. do 28.02.2017", nie budzi wątpliwości ani podstawa prawna jego przyznania (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych), ani okoliczności uzasadniające jego przyznanie (rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – K. H.) ani też adresat decyzji (B. H.). Niekwestionowane jest także, że decyzja w brzmieniu nadanym w dniu [...] jest realizowana a świadczenie wypłacane skarżącej bez jakichkolwiek przeszkód. Podnoszona zaś dla uzasadnienia żądania "potrzeba prawidłowej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego", odnosi się w istocie do postępowania, którego przedmiotem jest koordynacja świadczeń rodzinnych, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady WE nr 1400/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz WE L 149 ze zm.), ze względu na aktywność zawodową skarżącej i jej męża na terenie dwóch krajów Wspólnoty Europejskiej. Skarżąca neguje bowiem stanowisko organów "zaliczające" przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne do świadczeń podlegających koordynacji, upatrując uzasadnienia dla takiej konkluzji w wadliwej redakcji decyzji. Wskazać zatem należy, iż koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego zachodzi w sprawach, w których istnieje konieczność zestawienia uprawnień do świadczeń rodzinnych na dziecko, należnych z budżetów dwóch krajów Wspólnoty Europejskiej. W przypadku zbiegu prawa do świadczeń rodzinnych, w celu uniknięcia ich kumulacji, dokonuje się ich porównania biorąc pod uwagę nie ich nazwę czy rodzaj, lecz w oparciu o przynależność do tej samej kategorii świadczeń. Przeto w ramach systemu koordynacji, badaniu podlega charakter konkretnego świadczenia, wynikający z określonych przepisów prawa nie zaś mniej czy bardziej udanych sformułowań decyzji. Decyzja stanowi bowiem jedynie konkretyzację uprawnienia, mającego swe źródło w przepisie prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011r., sygn.akt I OSK 295/11 oraz z dnia 29 września 2011r., sygn.akt I OSK 713/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Biorąc pod uwagę powyższe, podnoszone przez skarżącą zarzuty uznać należy za niezasadne, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono zatem o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. LS