II SA/Łd 176/13

Dnia 16 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego w formie zasiłku pielęgnacyjnego - oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] w przedmiocie odmowy zmiany własnej decyzji dotyczącej przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko K. H.. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...] Marszałek Województwa [...] orzekł "o uznaniu prawa do świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko K. H. w kwocie 153,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2010 do 28 lutego 2017 r.". Pismem z dnia 9 lipca 2012 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] B. H. na podstawie art. 155 k.p.a. wniosła o zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w związku z naruszeniem art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem strony prawidłowy zapis decyzji powinien brzmieć: "Przyznaję świadczenie opiekuńcze niepełnosprawnemu dziecku K. H. w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153,00 zł na okres od 1 stycznia 2010 r. do 28 lutego 2017 r. w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Upoważniam matkę dziecka B. H. do odbioru tego świadczenia". Zdaniem strony błędnie określony został adresat decyzji, bowiem zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, a nie "na dziecko". Podkreśliła, iż wprawdzie treść sformułowania decyzji ma niewielkie znaczenie w przypadku gdy rodzina otrzymuje świadczenia z pomocy społecznej tylko w Polsce, jednakże w przypadku otrzymywania świadczeń również w innym kraju Unii Europejskiej (Wielkiej Brytanii) i konieczności ich koordynacji w ramach systemów zabezpieczenia społecznego takie sformułowanie implikuje szereg niekorzystnych dla dziecka rozstrzygnięć. W postanowieniu z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że nie jest organem właściwym w sprawie i przekazało sprawę do rozpatrzenia Marszałkowi Województwa [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Marszałek Województwa [...] orzekł o odmowie zmiany decyzji własnej z dnia [...] dotyczącej uznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na K. H. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w sprawie brak jest przesłanek z art. 155 k.p.a. umożliwiających dokonanie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...]. Decyzja nie jest merytorycznie wadliwa, a w oparciu o nią wnioskodawczyni uzyskała pełne prawo do otrzymywania świadczenia zgodnie z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. H., podtrzymując stanowisko wyrażone we wniosku o zmianę decyzji. Dodała, iż w jej ocenie, oczywistą intencją ustawodawcy jest rozróżnienie świadczeń wyszczególnionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czego wyrazem jest treść art. 2 ustawy, który wskazuje, iż świadczeniami rodzinnymi są: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; dla których jedynym kryterium ich przyznania jest sytuacja dochodowa rodziny, a decyzja wydawana jest na roczne okresy zasiłkowe; świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne, których przyznanie wymaga równoczesnego spełnienia dwóch warunków: posiadania orzeczenia lekarskiego o niepełnosprawności oraz rezygnacji z zatrudnienia, a decyzja wydawana jest obecnie na okres ważności orzeczenia lekarskiego. Wskazała, iż sformułowanie "na dziecko" jest pewnego rodzaju "skrótem myślowym" jednakże w aktach prawnych kierowanych do strony, która nie jest prawnikiem, tak jak w tym przypadku, operowanie skrótami powoduje trudności z właściwym zrozumieniem istoty toczącego się postępowania. Ponadto z tego skrótu myślowego wywiedzione zostają całkowicie niezgodne z ustawą wnioski, które mogą mieć niekorzystny dla odwołującej się, istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ zachodzi obowiązek koordynacji systemów świadczeń polskich ze świadczeniami brytyjskimi. Uściślenie i dokładne sprecyzowanie komu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje ma decydujące znaczenie w realiach prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 155 k.p.a. oraz art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił, iż nie zachodzą przesłanki, umożliwiające zastosowanie w sprawie instytucji zmiany decyzji z dnia [...] na podstawie art. 155 k.p.a., jako że w/w decyzja nie jest merytorycznie wadliwa, a w oparciu o nią B. H. uzyskała pełne prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto podkreślono, iż zmiana treści sentencji kwestionowanej decyzji na zaproponowaną przez B. H. nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, ustalone na podstawie wniosku z dnia 27 maja 2004 r. oraz na koordynację świadczeń rodzinnych pomiędzy instytucją polską i brytyjską. Powyższą decyzję B. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez jej niezgodność z prawem, a w szczególności naruszenie treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. art. 16 ust 1 pkt 2; - naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów Państwa; - naruszenie art. 10 ust. 2, art. 68 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez dokonanie samowolnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz poprzez pozbawienie niepełnosprawnego K. H. należnego mu zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca podtrzymała prezentowane dotychczas stanowisko wskazując, że przepis ustawy wyraźnie stanowi, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku tj. K. H., a nie jego matce. Dodała, że oczywista niezgodność treści wydanej decyzji z przepisami prawa, prowadzi w konsekwencji do całkowicie błędnych wniosków odnośnie wdrożenia zasady niekumulacji świadczeń jak również określenia pierwszeństwa w razie zbiegu przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych w państwie zamieszkania rodzica i dziecka z przepisami prawa zatrudnienia drugiego z rodziców co skutkuje niewłaściwym zastosowaniem Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. Podkreśliła, iż posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma większego znaczenia w przypadku przebywania całej rodziny na terenie Polski, jednak w jej przypadku mąż przebywa na terenie Wielkiej Brytanii, toteż błędna redakcja decyzji (niezgodna z ustawą) komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne: dziecku, na dziecko, nad dzieckiem czy matce dziecka ma kluczowe znaczenie gdy zachodzi koordynacja świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawą wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowi art. 155 k.p.a., albowiem na podstawie tego przepisu B. H. wniosła o zmianę ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym sposobem wzruszenia decyzji ostatecznej i stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć zarówno decyzji prawidłowych jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Istotą przepisu art. 155 k.p.a. jest bowiem możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, które pomimo, że wydane zostały w zgodzie z przepisami prawa, to jednak kolidują z innymi wartościami, które mogą przemawiać za zmianą lub uchyleniem tychże decyzji. Mając powyższe na uwadze, podzielić należy w pełni stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zdaniem skarżącej, wydana decyzja ostateczna winna zostać zmieniona w trybie art. 155 k.p.a, bowiem prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zostało przyznane, wbrew treści art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jej a nie dziecku. Podnoszony przez skarżącą zarzut nieprawidłowego określenia adresata decyzji nie stanowi jednak wady podlegającej eliminacji w trybie art. 155 k.p.a. Nieprawidłowe wskazanie adresata decyzji może ewentualnie świadczyć o wadzie kwalifikowanej decyzji ostatecznej, której nie da się usunąć w trybie art. 155 k.p.a. W tym trybie nie jest bowiem dopuszczalna zmiana podmiotu decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10 publ. LEX nr 745219; postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 209/08 publ. LEX nr 505977). Jak już wspomniano wyżej, nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznych cechuje niekonkurencyjność. Próba wzruszenia decyzji ostatecznej w oparciu o przesłankę wskazaną przez stronę na podstawie art. 155 k.p.a. oznaczałoby zastosowanie niewłaściwego trybu, a tym samym rażące naruszenie prawa. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. LS