II SA/Łd 176/14

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku w sprawie ze skargi J. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. M.-J. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nakazującą rozbiórkę rozbudowanej części obiektu stawowego. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] nr[...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), powoływanej dalej jako P.b. w związku z art. 103 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał V. T. rozbiórkę rozbudowanej części obiektu stawowego pstrągowego, zlokalizowanego w miejscowości S., ul. A 19 wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. stawów pstrągowych oznaczonych na mapie zasadniczej jako baseny B1, B2, B3, B4; kanałów doprowadzających oznaczonych na mapie jako K-1, K-2, K-3 oraz rurociągu oznaczonego na w/w mapie jako C. Organ ustalił, że na wniosek "A" Spółka z o.o. w B. z dnia 23 lipca 2008 r., przeprowadzono w dniu 7 października 2008 r., kontrolę w zakresie legalności budowy punktu odprowadzania wody ze stawów pstrągowych zlokalizowanych na działce nr 2501/3, w obrębie S., przy ul. A 19 w S. W jej trakcie ustalono, że obecną właścicielką w/w nieruchomości jest V. T. Natomiast inwestorem robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu stawowego o baseny B1, B2, B3, B4 oraz infrastrukturę towarzyszącą tj. kanały doprowadzające K-1, K-2, K-3 oraz rurociąg C jest J. H., poprzedni właściciel nieruchomości, na których realizację nie przedstawił żadnych dokumentów. Organ uznał, że J. H. samowolnie rozbudował istniejący obiekt stawowy, jeszcze w trakcie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Postanowieniem z dnia [...] , nr [...] organ nadzoru budowlanego nałożył na V. T. obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie budowy 4 stawów pstrągowych, 3 kanałów doprowadzających wodę oraz rurociągu odprowadzającego wody zużyte, zlokalizowanych na terenie działki nr 2501/3. Termin na wykonanie owego obowiązku upłynął bezskutecznie. Zdaniem organu obiekty, stanowiące rozbudowaną cześć, naruszają postanowienia art. 37 ust. 1 pkt 1 P. b. z 1974 r., gdyż wykonane są niezgodnie z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Samowola budowlana powoduje niekontrolowany pobór wody do stawów ograniczając możliwość prawidłowego korzystania z niej innym podmiotom oraz brak możliwości odniesienia się do jakości odprowadzanej wody do rzeki W.. Odwołanie wnieśli V. T. i J. H., zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, przez zastosowanie art. 37 ust. 1 i 2 P.b. w stosunku do urządzeń wodnych wykonanych w latach 1988 - 1992 na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 14 maja 1992 r., nr[...]; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego dotyczącego niniejszej sprawy i niesprawdzenie, czy dana okoliczność została udowodniona. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postepowania pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 P.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, iż przedmiotowe baseny pstrągowe wraz z kanałami doprowadzającymi oraz rurociągiem wykonane zostały samowolnie pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ocenił, iż ze względu na to, że przedmiotowe obiekty naruszają art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b., bowiem wykonane są niezgodnie z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, jak również ich budowa wyczerpuje przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 uzasadnione było wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce przedmiotowych obiektów budowlanych. Przy czym mimo, iż mamy do czynienia z trzema obiektami budowlanymi, to tworzą one jedną technologiczną i funkcjonalną całość, czyli tzw. "linię produkcyjną", wobec tego zasadnym było objęcie ich jednym postępowaniem administracyjnym. Powyższą decyzję zaskarżył J. H., zarzucając jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 1 i 2, w związku z art. 61 § 4, art. 109 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] mimo, że rażąco naruszała prawo, gdyż organ nie udzielił stronom informacji co jest przedmiotem postępowania oraz rozpatrywał sprawę należącą do właściwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie objętym art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane; - art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2, art. 125 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit a - Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., mimo, że rażąco naruszała prawo, gdyż organ administracji nie dokonał rzetelnej oceny wpływu przedsięwzięcia "A" Spółki z o.o. na środowisko, nie dokonał rzetelnej oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i tym samym nie zbadał, czy zamierzone przedsięwzięcie Spółki jest zgodne z wymogami ochrony zdrowia ludzi i środowiska ani nie wyrządzi szkód zakładom trzecim. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu dodając, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne - pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie koniecznych do tego urządzeń wodnych. Nadto podniósł, że to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. był organem właściwym w tej sprawie, tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na wniosek Spółki "A" wszczął postępowanie w sprawie "legalności wykonania punktu odprowadzania wody z upustów dennych stawów pstrągowych w S". W okresie ponad pięcioletniego postępowania administracyjnego organ ten nie podał stronom informacji co jest przedmiotem tego postępowania oraz przepisów, na podstawie których uznał się właściwym do rozpatrzenia owego wniosku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych. Sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej władny jest badać zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części (art. 145 § 1 pkt 1). Badając zaskarżony akt, sąd stwierdził iż zaskarżona decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2014 r. narusza prawo. Organ bowiem z pominięciem regulacji art. 28 przyjął, iż odwołanie wniesione przez J. H. pochodzi od strony postępowania i rozpoznał je merytorycznie, utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 20 września 2013 r. Decyzja PINB nakazywała V. T. rozbiórkę rozbudowanej części obiektu stawowego. Wydana została na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. w związku z art. 103 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Obowiązek wynikający z tego unormowania nie dotyczył sytuacji prawnej J. H., a więc nie mógł być stroną w tej sprawie. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja PINB wprost wskazywała jako jej adresata V. T. właścicielkę działki 2503/1 na której usytuowane są obiekty podlegające rozbiórce. Odpowiada to regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 P.b., iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Tylko więc podmioty określone tym przepisem mogą być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 P.b., a zatem i stroną w postępowaniu administracyjnym. Mimo, iż przepis art. 38 ust. 1 P.b. wymienia inwestora na pierwszym miejscu jako zobowiązanego do dokonania rozbiórki to nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 38 ust. 1 P.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723). Inwestor, nie mający już tytułu prawnego do nieruchomości w chwili podejmowania rozstrzygnięcia administracyjnego tak jak nie może być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w trybie art. 37 ust. 1 P.b. tak i nie przysługuje mu status strony w tym postępowaniu. W sprawie niniejszej organ prawidłowo ustalił, iż J. H. był inwestorem obiektów budowlanych objętych postępowaniem legalizacyjnym i właścicielem nieruchomości, na której je posadowiono. Jednak wobec wyzbycia się swojej własności, nowym właścicielem stała się V. T. i weszła w jego prawa i obowiązki. Prawidłowo więc PINB skierował nakaz rozbiórki do podmiotu, który jako legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości na której znajdują się samowolnie wzniesione obiekty ma prawną możliwość wykonania nałożonego obowiązku. Tak więc adresatem decyzji jak i stroną w niniejszym postępowaniu, dotyczącym nakazu rozbiórki mogła być tylko właścicielka nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono obiekty budowlane, czyli V. T. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący miał legitymację do kwestionowania w drodze odwołania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. A więc stwierdzić należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem prawa rozpoznał sprawę z odwołania J. H. merytorycznie, zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec niespełnienia przesłanki podmiotowej jako warunku dopuszczalności odwołania. Organ odwoławczy mógł jedynie rozpatrzeć merytorycznie sprawę z odwołania V. T. Jednak pamiętać przy tym powinien, iż w myśl przepisu art. 138 k.p.a. bez względu na ilość złożonych odwołań, organ wydaje jedna decyzję, w której rozstrzyga o wszystkich złożonych odwołaniach. J. H. nie wykazał więc interesu prawnego, który dawałby mu status strony tym postępowaniu. Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99, LEX nr 47938). O istnieniu interesu prawnego decyduje więc istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Przepis art. 28 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, zawartymi w przepisach szczególnych, które w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki należy odnieść do Prawa budowlanego, a w okolicznościach kontrolowanej sprawy do ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Takiej podstawy w niniejszej sprawie nie daje skarżącemu unormowanie art. 38 P.b., na co wyżej wskazywano. Skoro więc skarżący, mimo iż jest inwestorem, nie może zostać zobowiązany do dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów, a nie powołał się na żaden inny przepis prawa materialnego, który dawałby mu prawo do czynnego udziału w tym postępowaniu, to zasadnym jest uznanie, iż przysługuje mu jedynie interes faktyczny, jako zainteresowanemu rozstrzygnięciem tej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie zobowiązany będzie ustalić status prawny skarżącego, uwzględniając powyższą ocenę i wskazania sądu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż stwierdzone uchybienie przepisom postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, stosownie do wymogu art. 152 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono zaś na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). d.j.