II SA/Łd 1760/02

Dnia 10 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (Spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. II SA/Łd 1760/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak PINB [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., a także na podstawie ustaleń protokołu oględzin z dnia 10 września 2002 r. w sprawie samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego na posesji zlokalizowanej w B. nr 56, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., nakazał W. T. jako właścicielce wykonywanej nadbudowy budynku mieszkalnego rozebrać wykonaną nadbudowę budynku mieszkalnego i uporządkować teren po rozbiórce. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu 3 września 2002 roku wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismo dotyczące sprawdzenia legalności budowy prowadzonej od dnia 2 września 2002 roku na posesji W. T. w B.. Podczas oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu 10 września 2002 roku przez służby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzono prowadzenie robót budowlanych – udokumentowanych fotografiami. Obecna przy oględzinach W. T. nie przedstawiła pozwolenia na budowę oraz odmówiła podpisania protokołu. Wobec nie przedstawienia dokumentów wymaganych do prowadzenia robót budowlanych orzeczono nakaz rozbiórki wykonanej samowolnie nadbudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji W. T. podniosła, że na początku września 2002 r. stary, drewniany / kryty papą / dach budynku mieszkalnego położonego na wskazanej wyżej nieruchomości został zniszczony na skutek ulewy. Skarżąca zmuszona była przystąpić natychmiast do remontu dachu, przy czym uznała, że nie może odtworzyć stanu poprzedniego, gdyż budynek jest usytuowany prawie w granicy / ok. 1 m od granicy / i sąsiad nie wyraziłby zgody na dach dwuspadowy. Murarz doradził skarżącej podniesienie budynku, aby uzyskać dodatkowe pomieszczenie mieszkalne dla chorego syna. W. T. zaznaczyła, że już wcześniej liczyła się z koniecznością wymiany dachu, lecz nie dysponowała środkami finansowymi ; zaplanowała więc zgromadzenia funduszy zimą i wykonanie dokumentacji zmiany dachu z wykorzystaniem powstałego poddasza na cele mieszkaniowe. W tym celu skarżąca zleciła wykonanie mapy do celów projektowych i uzyskała decyzję Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy / decyzja Nr [...] /. W. T. wniosła o "cofnięcie" decyzji i zaznaczyła, że w terminie dwóch tygodni od cofnięcia decyzji wykona projekt budowlany. W piśmie uzupełniającym wniesione odwołanie W. T. poruszyła kwestie nierównego traktowania mieszkańców gminy przez organy administracji, gdyż w B. istnieje samowolnie wybudowana Społeczna Szkoła Podstawowa, a decyzja nakazująca rozebranie jej nie jest respektowana przez właściciela. Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych na nieruchomości w dniu 10 września 2002 roku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w obecności W. T. stwierdzono wykonywanie nadbudowy budynku mieszkalnego. Do dnia kontroli wykonano nadbudowę z pustaków ceramicznych i cegły kratówki do wysokości 3,5 m od strony północnej , a 1,5 m od strony południowej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powołał się na przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z materiału dowodowego, W. T. decyzji takiej nie posiadała. W tym stanie faktyczno - prawnym sprawy spełniona została przesłanka z przepisu art. 48 Prawa budowlanego do nakazania przymusowej rozbiórki wykonanych samowolnie fragmentów obiektu. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wskazać jedynie istnienie ustawowych przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, natomiast nie posiada żadnej delegacji prawnej do uwzględnienia jakichkolwiek pozaustawowych kryteriów oceny samowoli. Sprawa zaś dotycząca samowolnie, jak twierdzi strona, zbudowanej Społecznej Szkoły Podstawowej w Bedlnie nie jest przedmiotem tego postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. T., zarzucając niezgodność z prawem, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, iż postępowanie przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy. Organ nie dokonał szczegółowych oględzin budynku i dlatego nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej - tego, że prowadzona nadbudowa została wymuszona szkodami powstałymi na skutek ulewy i w dużej części jest remontem uszkodzonej konstrukcji dachu. Organ odwoławczy, zdaniem W. T., winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W. T. wskazała, że jest osobą starszą / 70 lat /, niepełnosprawną, mieszka z dwoma synami, z których jeden jest chory / I grupa inwalidztwa, wymaga opieki /. To powoduje, że obecne mieszkanie o powierzchni 28 m2 nie zabezpiecza potrzeb mieszkaniowych rodziny. W. T. podkreśliła, że chciała zabezpieczyć odrębne pomieszczenie mieszkalne dla zdrowego syna i w tym celu poczyniła już wcześniej odpowiednie przygotowania do nadbudowy budynku, planowanej na wiosnę 2003 r. – wykonała dokumentację projektową i uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podkreślił, że uszkodzenie konstrukcji dachu nie wymaga podwyższenia budynku o kolejną kondygnację mieszkalną. Zgodnie z logiką, uszkodzenie konstrukcji dachu pociąga za sobą konieczność naprawienia konstrukcji dachu, chociaż zgodnie z wymogami art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wykonywanie robót remontowych także wymaga dokonania ich zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego, w takiej sytuacji nie można uznać, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy. W czasie przeprowadzonych w dniu 10 września 2002 r. oględzin przedmiotowego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. bezspornie ustalił, że W. T. prowadzi roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, a fakt wykonanej już nadbudowy udokumentował wykonanymi na miejscu zdjęciami. Powołując przepis art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego organ ponownie wskazał, iż wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, skutkuje obligatoryjnym orzeczeniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nie pozostawiając organowi w tym zakresie żadnego elementu uznaniowości. To zaś powoduje, że organy obu instancji nie mogły podjąć innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy . Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest uprawniony do badania innych przesłanek podejmowania decyzji, w tym względów celowości i słuszności. W tym świetle skarga nie jest zasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego bądź przepisów prawa materialnego, co skutkowałoby uchyleniem decyzji. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z zachowaniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organom nie można także skutecznie zarzucić błędnej wykładni przepisów Prawa budowlanego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji publicznej obu instancji powołały art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Zastosowanie powyższego przepisu uzasadniało, zdaniem organów orzekających, wykonywanie nadbudowy przedmiotowego budynku bez pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Powyższy przepis przewiduje przesłanki, których wystąpienie obliguje organy administracji publicznej do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Warunkiem koniecznym do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jest stwierdzenie, że budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo sprzeciwu właściwego organu. W myśl bowiem art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Na mocy art. 29 ust. 1 tejże ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały zwolnione budowy, o których mowa w pkt 1 – 10 powołanego przepisu. W tym miejscu wskazać należy dodatkowo na treść art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera wyczerpujący wykaz robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę. A zatem w art. 29 Prawa budowlanego zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów ( ust. 1 ) i robót budowlanych ( ust. 2 ) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W większości tych przypadków obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę został zastąpiony obowiązkiem zgłoszenia budowy i zamierzonych robót właściwemu organowi (art. 30 ust. 1). Zgłoszenie robót budowlanych powinno być dokonane na piśmie, które nie może być jedynie powiadomieniem o zamierzonych pracach. Pismo to stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy - powinno zawierać dane pozwalające ocenić, czy zamierzone roboty będą zgodne z prawem, a także, czy roboty te rzeczywiście nie wymagają pozwolenia na budowę. W tym miejscu wskazać należy, iż art. 48 Prawa budowlanego zaniechaniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wybudowaniu obiektu bez wymaganego zgłoszenia, nadaje identyczną sankcję. Z art. 48 ustawy jednoznacznie bowiem wynika, że obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego zgłoszenia podlega takim samym restrykcjom jak obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę (nakaz rozbiórki). Organy administracji publicznej dokonały w niniejszej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Niewadliwy jest także pogląd organów obu instancji o obligatoryjnym orzeczeniu rozbiórki samowolnej nadbudowy przedmiotowego budynku. Skarżąca W. T. w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze wniesionej do Sądu posługuje się pojęciem "remont". Według art.29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi, albowiem wykonane przez skarżącą roboty budowlane / nadbudowa ścian o 3,5 m i 1,5 m / polegały faktycznie na nadbudowie budynku, nie zaś jego remoncie. Nadbudowa natomiast wymaga pozwolenia na budowę. O ile pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim i w jego zakresie mieści się budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego / art. 3 pkt 7 / to pojęcie remontu jest znacznie węższe. W myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont stanowi wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wykonanie nadbudowy ścian budynku nie stanowi remontu istniejącego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), lecz jest budową obiektu budowlanego / jego części / w rozumieniu art. 3 pkt 6 tejże ustawy i to niezależnie od uprzedniej rozbiórki uszkodzonego dachu. Pamiętać należy, iż ilekroć w ustawie - Prawo budowlane jest mowa o "budowie" należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Istotą i jedyną przesłanką nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest brak pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nakaz rozbiórki wydany w niniejszej sprawie dotyczy nadbudowy budynku, a więc robót wykonanych bez pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki jest obligatoryjny i organ nadzoru budowlanego nie mógł – według stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji – dokonać ewentualnej legalizacji budowy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 roku P 2/98 uznał, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK 1999 z. 1, poz. 2). Przepis art. 48 Prawa budowlanego został znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz. U. Nr 80, poz. 718 /. Ustawa zmieniająca weszła w życie - w tym zakresie - w dniu 11 lipca 2003 roku, a więc po dniu wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organy administracji publicznej orzekały w sprawie przed zmianą przepisów prawa materialnego, a więc wejściem w życie noweli Prawa budowlanego pozwalającej w określonych sytuacjach na legalizację samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej. To zaś oznacza, iż Sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, a zatem nie jest władny uwzględniać zmiany stanu prawnego zaszłe po wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tych względów wskazana wyżej zmiana przepisów Prawa budowlanego nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2000 roku, sygn. akt IV SA 394/98 podkreślił, że zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (każący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). (por. OSP 2001/7-8/107 z glosą R. Dziwińskiego). Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji na nieruchomości w dniu 10 września 2002 roku, w dniu tym stwierdzono prowadzenie robót budowlanych – do dnia kontroli wykonano nadbudowę z pustaków ceramicznych i cegły kratówki do wysokości 3,5 m od strony północnej , a 1,5 m od strony południowej. Powyższe okoliczności zostały dodatkowo udokumentowane fotografiami. W. T. nie dysponuje pozwoleniem na budowę – wykonanie nadbudowy budynku mieszkalnego. Nakaz rozbiórki wydany w niniejszej sprawie dotyczy nadbudowy budynku, a więc robót wykonanych bez pozwolenia na budowę. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) skargę oddalił.