II SA/Łd 1761/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie: WSA Krzysztof Szczygielski, p.o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3 II SA/Łd 1761/01 UZASADNIENIE Dnia 23 maja 2001r. J. K. złożył w Urzędzie Miasta Z. wniosek o wpisanie w operacie ewidencji gruntów miasta Z. dwóch działek w miejsce działki nr 197, położonej przy ul. A. 16 w Z. . Do wniosku załączone zostało zaświadczenie z Sądu Rejonowego w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych, z którego wynika, iż dla prawej połowy nieruchomości położonej w Z. przy ul. A. 16 prowadzony jest zbiór dokumentów oznaczony w repertorium Zd [...] oraz decyzja w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości. Pismem z dnia [...] nr [...] wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie do niego dokumentów umożliwiających wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Wnioskiem z dnia [...] J. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia opracowywania dokumentów wymienionych w piśmie z dnia [...] . Prezydent Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] nr [...] , działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. oraz art. 6a ust. 1 pkt. 2.4 i 2.5 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz..U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), zawiesił postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta Z. odnośnie działki położonej przy ul. A. 16 oznaczonej nr 197 w obrębie [...] . W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż zawieszenie postępowania następuje na wniosek strony z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentów umożliwiających wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów. Pismem z dnia [...] zatytułowanym "Odwołanie od postanowienia z dnia [...] znak [...] " J. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie rozdzielenia nieruchomości przy ul. A. 16 w Z. oraz o rozszerzenie postępowania o wpis do ewidencji gruntów nieruchomości, dla której prowadzony jest zbiór dokumentów Zd. [...] . W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, iż nie jest w stanie zgromadzić dokumentów wymienionych w piśmie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] , działając na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów m. Z. odnośnie działki położonej przy ul. A. nr 16, oznaczonej nr 197 w obrębie [...] . W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania jest zasadne, ponieważ ewidencja gruntów i budynków posiada charakter rejestracyjny a jej celem jest rejestrowanie zdarzeń prawnych lub faktycznych według stanów rzeczywistych. Ponadto, organ wskazał, iż organy ewidencji gruntów nie mogą ze skutkiem prawnym ustalać przedmiotu własności lub osoby będącej właścicielem, lecz są związane w tym względzie orzeczeniami sądowymi, aktami notarialnymi oraz wypisami z ksiąg wieczystych. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zauważył, że działka położona przy ul. A. 16 w Z. stanowi ciągle jedną nieruchomość, mimo iż prowadzone są dla jej części dwa zbiory dokumentów: ZD [...] na prawa stronę nieruchomości i ZD [...] na lewą stronę nieruchomości. Rozdzielenie obu części nieruchomości będzie mogło nastąpić, zdaniem organu, w drodze umowy zawartej przed notariuszem lub na mocy postanowienia sądowego o zniesienie współwłasności. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie J. K. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie rozdzielenia prawej i lewej połowy nieruchomości położonej przy ul. A. 16 w Z. oraz o ujawnienie w ewidencji gruntów lewej części nieruchomości, dla której prowadzony jest zbiór dokumentów o numerze ZD [...] . Jako uzasadnienie skarżący wskazał, iż jego wniosek z dnia [...] oraz odwołanie z dnia [...] miały na celu dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów o charakterze rejestracyjnym, gdyż zmierzały do ujawnienia stanów rzeczywistych zawartych w zbiorach dokumentów. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że skarga J. K. a wniesiona została w dniu 10 września 2001r. i do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie sądowe nie zostało zakończone, właściwym do rozpoznania tej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, iż w dniu 2 lipca 2001r. skarżący złożył w kancelarii Urzędu Miasta Z. prośbę o zawieszenie postępowania, wszczętego na swój wniosek z dnia 23 maja 2001r., w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta Z. odnośnie działki położonej przy ul. A. nr 16, oznaczonej nr 197 w obrębie [...] . W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie skarżący podał, iż pragnie zwiesić postępowanie z uwagi na konieczność opracowania dokumentów, wymienionych w piśmie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] ., wskazanych przez ten organ jako niezbędne do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. W dniu [...] Prezydent Miasta Z. wydał postanowienie o zawieszeniu, na wniosek strony, postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, natomiast w dniu 16 lipca 2001r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. pismo, nazwane: "odwołaniem od postanowienia z dnia [...] " W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, iż po wstępnym zapoznaniu się z realizacją dokumentów wymienionych w piśmie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] ., nie jest w stanie tego dokonać i dlatego występuje o wznowienie postępowania w sprawie rozdzielenia nieruchomości przy ul. A. 16 w Z. oraz nadal podtrzymuje swój wniosek z dnia 22 maja 2001r. odnośnie wpisania do rejestru gruntów prawej części nieruchomości położonej w Z. przy ul. A. nr 16 oraz rozszerza ten wniosek o wpis do rejestru Zd. [...] . Powyższe pismo potraktowane zostało przez organ pierwszej instancji jako zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania i przesłane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który postanowieniem z dnia [...] nr [...] , utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Z. . Przede wszystkim należy zauważyć, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeżeli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy ten wniosek, obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania. W niniejszej sprawie organy administracji potraktowały pismo skarżącego z dnia 16 lipca 2001r. jako zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Z. w sprawie zawieszenia postępowania, mimo, iż z treści tego pisma wynika wyraźnie, iż J. K. żąda wznowienia zawieszonego postępowania z uwagi na brak możliwości uzyskania dokumentów, wskazanych przez organ jako niezbędne do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Traktowanie tego pisma jako zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania byłoby nieuzasadnione również z tego względu, iż to właśnie J. K. składał wniosek o zawieszenie postępowania, a wobec tego postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] , rozstrzygało sprawę zgodnie z jego wnioskiem. Należy zauważyć, iż oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak, że w tym przypadku przyjmuje się pełną dyspozycyjność stron. W razie zatem, gdy strona złoży żądanie podjęcia zawieszonego, na jej wniosek, postępowania, organ obowiązany jest wydać postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1996r., str. 426). Oznacza to, iż w sytuacji, gdyby pismo złożone przez skarżącego w dniu 16 lipca 2001r. w Kancelarii Urzędu Miasta Z. należało traktować jako żądanie o podjęcie zawieszonego, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 2 lipca 2001r., postępowania w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów, Prezydent Miasta Z. miałby obowiązek wydać postanowienie o podjęciu tego postępowania. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie mogły istnieć wątpliwości, jaka jest rzeczywista treść pisma złożonego przez skarżącego w dniu 16 lipca 2001r., a jednocześnie w aktach sprawy brak jest dokumentów, świadczących o tym, iż organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru skarżącego i dlatego zaskarżone postanowienie nie może być uznane za zgodne z prawem. Ponadto, należy zauważyć, iż postępowanie o dokonanie zmian we wpisie do operatu ewidencji gruntów powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli nieruchomości, podlegającej wpisowi, a zawieszenie takiego postępowania na wniosek strony mogło być dokonane dopiero po uzyskaniu zgody wszystkich innych stron postępowania – art. 98 § 1 k.p.a. W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentów, które świadczyłyby, iż pozostali uczestnicy postępowania wyrazili zgodę na jego zawieszenie, jak również nie ma w nich potwierdzenia udziału w postępowaniu wszystkich właścicieli (lub ich następców prawnych) nieruchomości przy ul. A. 16 w Z. . Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, iż działanie organów administracji publicznej w niniejszej sprawie naruszało zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, po wcześniejszym pouczeniu skarżącego w trybie art. 9 k.p.a., winien ustalić jaki skutek skarżący chciał uzyskać składając w dniu 16 lipca 2001r. pismo nazwane "odwołaniem" i w zależności od wyniku tych ustaleń podjąć dalsze czynności w sprawie, zapewniając w postępowaniu udział wszystkim zainteresowanym jego wynikiem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy. Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.