II SA/Łd 1775/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: NSA Anna Stępień, WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.M. i Z.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...]; 2. zasądza na rzecz J.M. i Z.M. solidarnie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do daty uprawo- mocnienia się wyroku. II SA/Łd 1775/03 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 25 października 2000 r. na działce przy ul. A 159 w Ł. przeprowadził wizję w zakresie legalności budowy istniejących na niej obiektów budowlanych. Podczas tej wizji w/w. organ stwierdził, że na omawianej działce istnieje budynek drewnianej konstrukcji o wymiarach 8,10 x 2,90 m, przylegający do budynku na działce sąsiedniej i nie posiadający ściany przygranicznej. Ustalono, że budynek ten wykonany został w 1966 r. z przeznaczeniem na zaplecze budowy budynku mieszkalnego zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...], a obecnie służy jako budynek gospodarczy. Z uwagi na nierozebranie tego budynku, pomimo zakończenia budowy budynku mieszkalnego, lecz użytkowanie go jako gospodarczy, prowadzący postępowanie organ decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał jego rozbiórkę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust 4 prawa budowlanego. Od decyzji z dnia [...] Nr [...] odwołali się zobowiązani Z. i J.M. wyrażając sprzeciw wobec przyjętego rozstrzygnięcia. Odwołujący się podnieśli, iż przedmiotowy budynek służy im jako komórka i jest niezbędny z uwagi na przechowywanie w nim narzędzi i materiałów opałowych, nadto, iż wnoszą od tego budynku stosowne opłaty. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] i sprawę przekazał ponownie do rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji własnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż z uwagi na obowiązujące w dacie budowy spornego obiektu przepisy prawa budowlanego nie można go traktować analogicznie jak obiekty wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 3 obowiązującego prawa budowlanego tj. przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, iż przedmiotową sprawę należy rozpatrywać w trybie samowoli budowlanej , a rozstrzygniecie winno być dokonane w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem z dnia [...] Nr [...] nakazał J. i Z.M. przedłożenie w terminie do 30 kwietnia 2003 r. dokumentów potwierdzających prawo dysponowania gruntem na cele budowlane, inwentaryzacji geodezyjnej budynku, inwentaryzacji budowlanej budynku wraz z orzeczeniem o stanie technicznym i możliwości dalszego użytkowania, dokumentów potwierdzających prawidłowość wykonania przyłącza elektrycznego oraz opracowania projektowego uwzględniającego zmiany i przeróbki doprowadzające budynek do zgodności z obowiązującym prawem w celu zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce przy ul. A 159 w Ł. Z nałożonych w/w postanowieniem obowiązków zobowiązani nie wywiązali się i z tego powodu organ I instancji wystosował w dniu [...] upomnienie wzywające skarżących do ich wykonania w terminie 7 dni. Po bezskutecznym upływie zakreślonego w upomnieniu terminu, w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w kwocie 3000 zł. na J. i Z.M. w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania nałożonych obowiązków. Na postanowienie to zobowiązani złożyli zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. W zażaleniu skarżący podnieśli, iż z powodu wydatków na leczenie nie są w stanie zapłacić wymierzonej im grzywny, jak i ponieść kosztów dotyczących sporządzenia w/w zażądanego przez organ opracowania projektowego. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, iż procedura prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postępowania egzekucyjnego została zachowana. Organ ten bowiem w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z postanowienia Nr [...] w wyznaczonym terminie uprzedził skarżących doręczonym w dniu 3 lipca 2003 r. upomnieniem, iż w przypadku bezskutecznego upływu od tej daty 7 dniowego okresu, wszczęte zostanie przeciwko nim postępowanie egzekucyjne. Pomimo powyższego upomnienia zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego obowiązku i z tego powodu organ był zobligowany prawnie do wystosowania tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny, oznaczonym Nr [...], datowanym w dniu [...]. Postanowienie organu I instancji jak i tytuł wykonawczy wydany na jego podstawie zawierały wszystkie niezbędne elementy przewidziane przepisami prawa. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi złożyli J. i Z.M. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zakwestionowali wysokość grzywny i ponownie wskazali, iż nie są w stanie zapłacić tak wysokiej kwoty, a nie porządzenie projektu nie było wyrazem ich złej woli. Ponownie skarżący wskazali, że budynek służy im jako komórka i jest niezbędny z uwagi na przechowywanie w nim narzędzi i materiałów opałowych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż merytoryczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia zostało zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnośnie zakwestionowanej przez skarżących wysokości grzywny organ II instancji wyjaśnił, że jej ustalenie oparte zostało o art. 121 § 1 , § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja w tym przypadku dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego i z tego powodu grzywna może być naliczona tylko jeden raz, a jej wysokość nie może przekroczyć 5000 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi natomiast na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż te wskazane w jej treści. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało zagadnienie wymagalności obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] Nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę prawną powyższego orzeczenia wskazał art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 34, poz. 229 z później. zmianami) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 1006 z 2000 r., poz. 1126). Konsekwencją przyjęcia tej podstawy prawnej było pouczenie skarżących przy doręczeniu odpisu postanowienia, że nie służy na nie zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienie to było zatem – w ocenie organu – ostateczne od dnia jego wydania i mogło stanowić podstawę wydania tytułu wykonawczego. Stanowisko to należy ocenić jako błędne. Powołany art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi bowiem wyraźnie, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że przepisy dotychczasowe, tj. Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się do przypadków przewidzianych w art. 48 nowego prawa, czyli jak stanowi ten przepis do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący wznieśli obiekt budowlany w 1966 roku w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w 1966 r., jako komórkę tymczasową, obiekt zaplecza dla budowanego budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny wybudowali w 1967 roku. Nadal jednak użytkują budynek gospodarczy. Tak więc w sprawie niniejszej kwestionowany obiekt budowlany, na który było ważne pozwolenie czasowe był użytkowany nadal i to na gruncie obowiązującego stanu prawnego – Prawa budowlanego 1994 roku, ale już bez ważnego pozwolenia na budowę. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wskazania właściwej podstawy prawnej postanowienia Nr [...] wydanego w dniu [...] i nakładającego na skarżących obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego. W omawianym przypadku organ wydał powyższe postanowienie w oparciu o błędnie powołaną podstawę prawną, którą nie mógł być przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. W ustalonym stanie faktycznym winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia, a więc ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a w szczególności przepis art. 81 c ust. 2, który w swojej treści jest odpowiednikiem art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Zgodnie zaś z art. 81 c ust. 3 wskazanego przepisu na postanowienie, o którym mowa w ust. 2 przysługuje zażalenie. Skarżącym przysługiwało przeto prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...], o czym nie zostali pouczeni przez organ. W aktach sprawy nie ma odwołania skarżących od w/w postanowienia nakładającego obowiązki, gdyż zawarte pod jego treścią pouczenie informowało Państwa M., że na postanowienie zażalenie nie przysługuje. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do odwołania lub wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Praktyczne konsekwencje obowiązywania art. 112 kpa powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania ( także zażalenia – art. 126), które wpłynęłoby z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu w oparciu o art. 58 kpa ( Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2000, s. 469 – 470). Analogiczna sytuacja występuje w przypadku błędnego pouczenia strony, że od decyzji bądź postanowienia nie przysługuje żaden środek odwoławczy, gdyż termin na złożenie zażalenia nigdy nie rozpoczął swego biegu. Szeroko rozumiany obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy wynika również wprost z art. 9 kpa, a uchybienie temu obowiązkowi podlega ocenie w kategorii podstawy uchylenia decyzji lub postanowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Organy nadzoru budowlanego nie mogły więc przed ustatecznieniem się postanowienia Nr [...] z dnia [...], co z uwagi na błędne pouczenie nigdy nie nastąpiło wydać tytuł wykonawczy, a następnie w oparciu o art. 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) nałożyć na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. Rozstrzygnięcie powyższe nie oznacza wcale, że skarżący będą zwolnieni z obowiązku dokonania pewnych czynności w ogóle, lecz nie może to nastąpić na podstawie zaskarżonego postanowienia Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 ustawy o p.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póź. zm.) O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), jak w pkt 3 wyroku.