II SA/Łd 1798/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referent – stażysta Izabela Wędrak, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. i G. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie 1. uchyla zaskarżone postanowienie w stosunku do G. M.; 2. oddala skargę M. M.; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz G. M. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Łd 1798 / 03 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 134, w związku z art. 129 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i G. małżonków M. od decyzji Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. o pozwoleniu na użytkowanie części parterowej budynku obejmującej sklep spożywczy z zapleczem, stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w toku postępowania prowadzonego w sprawie ustalono istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno – gospodarczego na terenie nieruchomości przy ulicy A 6 w Z. W zaistniałej sytuacji decyzją Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. o pozwoleniu na użytkowanie części parterowej tego budynku obejmującej sklep spożywczy z zapleczem. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i G. małżonkowie M. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę po zapoznaniu się z dokumentami zawartymi w aktach stwierdził, że zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. małżonkowie M. otrzymali w dniu 8 września 2003 roku, który to fakt – zdaniem organu – potwierdzili podpisem na pocztowym dokumencie zwrotnym listu poleconego (podpis M. M.). W ocenie organu, zgodnie z art. 129 par. l i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stronie przysługiwało odwołanie od przedmiotowej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, o czym w przedmiotowej decyzji strony zostały pouczone. Natomiast odwołanie zostało wniesione (bezpośrednio w organie), w dniu 23 września 2003 roku. Zatem od dnia 8 września 2003 roku, to jest od dnia otrzymania decyzji przez stronę, do dnia 23 września 2003 roku, to jest do dnia wniesienia odwołania, minęło 15 dni, a to zdaniem organu oznacza, że odwołanie wpłynęło z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Dlatego też organ odwoławczy uznał, iż zobowiązany jest "stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania". W dniu 25 listopada 2003 roku M. i G. małżonkowie M. wnieśli na powyższe postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Działając w oparciu o treść art. 7, art. 77 i art.129 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zarzucili powyższemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. o pozwoleniu na użytkowanie części parterowej budynku obejmującej sklep spożywczy z zapleczem. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. udzielała skarżącym pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku mieszkalno – handlowego, jako sklepu branży spożywczej. Budynek ten realizowany był na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 21 stycznia 1994 roku. Pozwolenia na użytkowanie udzielono pod warunkiem dokończenia budowy zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Skarżący podnieśli dalej, iż w następstwie wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie całego budynku, organ prowadzący postępowanie stwierdził, że budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę i wydał decyzję Nr [...], w której stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie części parterowej budynku obejmującej sklep spożywczy z zapleczem. Skarżąca podniosła, iż przedmiotową decyzję otrzymała w dniu 10 września 2003 roku i w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, wnieśli wraz z mężem odwołanie, to jest w dniu 23 września 2003 roku. Odwołanie od decyzji skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., który to fakt potwierdza stosowna adnotacja na odwołaniu. Małżonkowie M. wskazali, iż organ odwoławczy rozpatrując sprawę przyjął, że zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. skarżący otrzymali w dniu 8 września 2003 roku, czego potwierdzeniem jest podpis "M. M." na dokumencie zwrotnym listu poleconego, zawierającego decyzję. M. M. z całą stanowczością stwierdziła, że na okazanym jej potwierdzeniu odbioru listu z dnia 8 września 2003 roku nie był złożony jej podpis i nie wie kto mógł to zrobić. Wskazała, iż w dniach 8 i 9 września 2003 roku była nieobecna czasowo w domu i przebywała poza miejscem zamieszkania. Wskazała, iż pismo zawierające decyzję, od której wnieśli skarżący odwołanie otrzymała w dniu 10 września 2003 roku około godz. 14. Podała również, iż pismo to znajdowało się na jej biurku w biurze. Wobec powyższego od tej daty skarżący liczyli czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji. Małżonkowie M. wskazali, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] postanowienie, w którym stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. W dniu 4 listopada 2003 roku skarżący złożyli wyjaśnienia do przedmiotowej sprawy. Wskazali, iż wobec nieprawidłowego doręczenia decyzji doznali szkody w postaci pozbawienia prawa do rozpatrzenia złożonego odwołania od zaskarżonej decyzji. Dalej skarżący podnieśli, iż zasada dochodzenia prawdy obiektywnej nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie, rozpatrzenie całości materiału dowodowego w taki sposób by można było ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że organ błędnie ustalił datę doręczenia decyzji, co miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: u.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia postanowienia, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń prawa, rodzących konieczność jego uchylenia w stosunku do jednej ze stron postępowania. Zbędne jest w niniejszej sprawie przywoływanie regulacji prawnych tyczących możliwości i terminu zaskarżenia kwestionowanej przez strony decyzji wydanej w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Nr [...] z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. o pozwoleniu na użytkowanie części parterowej budynku obejmującej sklep spożywczy z zapleczem. Przepisy art. 127 par. 1 i art. 129 par. 2 k.p.a. zostały prawidłowo przez organ przywołane i nie budzą również zastrzeżeń skarżących. Wniesienie skargi w niniejszej sprawie jest wyłącznie następstwem uznania przez organ administracji określonej daty, wynikającej ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej, za datę doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Z przyjętą przez organ datą doręczenia decyzji nie zgadzają się skarżący podnosząc, iż rzeczywiste doręczenie decyzji nastąpiło w innej dacie, kilka dni później. Rozstrzygnięcie niniejszego sporu możliwe jest na gruncie zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o doręczeniach. Przepis art. 39 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W realiach niniejszej sprawy doręczenie przesyłki kierowanej wspólnie do obojga małżonków M. nastąpiło – jak stwierdził to organ – do rąk skarżącej M. M. w dniu 8 września 2003 roku. Organ na poparcie powyższego stanowiska dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru sygnowanym imieniem i nazwiskiem skarżącej. Nie może budzić wątpliwości, iż zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki opatrzone datą doręczenia i podpisem odbiorcy jest wystarczającym dowodem na okoliczność tego komu i kiedy doręczona została przesyłka. Skarżąca kwestionuje podpis figurujący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki i wskazując na inną datę jej doręczenia. Podnosi, iż w dniach 8 i 9 września 2003 roku była poza miejscem zamieszkania, a przesyłkę znalazła na biurku w biurze w dniu 10 września 2003 roku. W ocenie sądu powyższe okoliczności nie uprawdopodobniają nawet tezy skarżącej o tym, iż nie otrzymała przesyłki w dniu 8 września 2003 roku. Tym samym nie można zasadnie zakwestionować poprawności zaskarżonego postanowienia w stosunku do skarżącej M. M. Prawdą jest, iż organ określając datę doręczenia przesyłki zawierającej kwestionowaną decyzję nie badał pisma na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki na okoliczność tego czy przesyłka doręczona została skarżącej. W ocenie sądu rezygnacja z przeprowadzenia takiego dowody była uzasadniona, bowiem dokonana przez organ ocena innych przywołanych przez skarżącą okoliczności, jednoznacznie wskazuje na prawidłowość przyjętej przez organ daty doręczenia przesyłki. Organ odwoławczy dysponował dwoma zwrotnymi poświadczeniami odbioru kwestionowanej decyzji sygnowanymi datą 8 września 2003 i podpisem skarżącej. Jedna z tych przesyłek skierowana była do obojga skarżących, zaś druga do P. M., którą skarżąca podpisała wskazując, iż jest matką adresata. Prawidłowości doręczenia tej przesyłki, ani skarżąca, ani jej adresat nie zakwestionowali w toku postępowania. Skoro przesyłka do P. M. została doręczona skarżącej w dniu 8 września 2003 roku na terenie Z., a więc w miejscu jej zamieszkania, to nieprawdziwa jest teza skarżącej, iż w tym dniu przebywała poza miejscem swego zamieszkania i niemożliwe było aby odebrała wówczas przesyłkę. Nieprzekonująca brzmią natomiast informacje skarżącej o znalezieniu przesyłki w dniu 10 września 2003 roku na biurku w biurze. Powyższe okoliczności przytoczone w skardze nie zawierają konsekwentnego i logicznego wyjaśnienia. Stanowią zdanie wyrwane z kontekstu. Ponadto nie mogą podważać tezy o prawidłowości doręczenia przesyłki dokonanej kilka dni wcześniej. Co najwyżej mogą to być okoliczności podnoszone dla uzasadnienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Mając na uwadze przytoczone powyżej powody skargę M. M. jako nieuzasadnioną należało oddalić (art. 151 u.p.s.a.). Zgoła odmiennie przedstawia się sytuacja prawna skarżącego G. M., któremu kwestionowana decyzja nie została doręczona w dniu 8 września 2003 roku. Organ postąpił bowiem wbrew dyspozycji przepisu art. 39 k.p.a. w związku z art. 129 par. 2 k.p.a. i wydana decyzję dostarczył wspólnie małżonkom M. jedną przesyłka poleconą. Skoro termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni i liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, to G. M. jako strona tegoż postępowania winien mieć ową decyzję doręczoną w sposób indywidualny. Zbiorcze doręczanie pism o charakterze urzędowym nie jest znane prawu polskiemu i to nie tylko z uwagi na tajemnicę korespondencji ale również z uwagi na konieczność precyzyjnego i zindywidualizowanego określenia terminu dostarczenia pisma każdej z osobna stronie postępowania, od czego uzależniona jest możliwość kwestionowania rozstrzygnięć organów w toku instancji. Skoro więc skarżącemu w dniu 8 września 2003 roku nie została doręczona przesyłka zawierająca kwestionowaną decyzję, to bezzasadnie organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" u.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w stosunku do G. M. Na uwagę zasługuje jeszcze jedna kwestia. Organ w postanowieniu będącym przedmiotem niniejszego rozpoznania stwierdził "niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia". Zapis ten jest oczywiście nieprawidłowy, gdyż przepis art. 134 k.p.a. rozróżnia pomiędzy niedopuszczalnością odwołania, a uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Są to dwie odrębne instytucje procesowe. Wynika z tego, że wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2001 roku w sprawie I SA 566/01, LEX nr 75506). Powyższa nieprawidłowość nie miała jednak wpływu na treść wydanego postanowienia, a uzasadnienie postanowienia wskazuje precyzyjnie na przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.