II SA/Łd 18/09

Dnia 4 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego - oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał B. B., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wykonanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu pierwotnych wymiarów stolarki okiennej lokalu mieszkalnego nr 3 na parterze wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. A [...] w Ł. Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania prowadzonego na wniosek B. B. o zalegalizowanie samowolnie wykonanych prac, wykonanych we wrześniu 2005 roku, postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005 r. zobowiązał B. B. do przedłożenia oceny technicznej dla zakończonych robót ze szczególnym uwzględnieniem opinii Plastyka Miasta. Strona złożyła wymagane dokumenty, z których wynikało, iż zmniejszenie szerokości otworów okiennych o około 50 cm polegające na wypełnieniu tej części otworu okiennego pustakami gazobetonowymi o grubości 24 cm i zamontowaniu nowej stolarki okiennej o zmniejszonych wymiarach z zachowaniem normatywnego stosunku powierzchni okien do powierzchni pokoju, nie ma wpływu na bezpieczeństwo użytkowania budynku. Z opinii Plastyka Miasta jednoznacznie zaś wynikało, że zmniejszenie otworów okiennych naruszyło pierwotny podział architektoniczny budynku, rytm okien oraz ich podział i w związku z tym, w momencie rozpoczęcia prac związanych z remontem budynku, ociepleniem, zmianą kolorystyki lub innymi naprawami, wskazane byłoby całościowe ujednolicenie stolarki okiennej w oparciu o pierwotny projekt architektoniczny. Po rozpoczęciu robót budowlanych polegających na dociepleniu zewnętrznych ścian budynku wraz ze zmianą kolorystyki elewacji, na podstawie uzyskanego pozwolenia z dnia 21 czerwca 2007 r., pismem z dnia 14 lutego 2008 r. właściciel budynku wezwał B. B. do zamontowania stolarki okiennej w zajmowanym lokalu z zachowaniem pierwotnych wymiarów. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych organ ustalił, iż strona nie przeprowadziła żadnych prac, zaś właściciel ocieplając budynek pozostawił wnęki w otworach okiennych umożliwiając odtworzenie pierwotnych wymiarów stolarki. Organ podkreślił, iż w świetle poczynionych ustaleń wykonanie przedmiotowych robót bez zgody właściwego organu stanowi okoliczność, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego co w związku z art. 51 ust. 7 w/w ustawy daje podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji B. B. wyjaśniała, iż zmniejszyła wymiar okien, ponieważ przed jej blokiem w miejsce dotychczasowego placu zabaw urządzony został parking dla około 120 samochodów, w bezpośredniej bliskości okien jej parterowego mieszkania, co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie m. in. § 19 ust. 1 w/w rozporządzenia. Strona zwróciła uwagę na uciążliwości związane z funkcjonowaniem parkingu, na zwiększoną emisję hałasu, gazów oraz następcze zmniejszenie wartości i atrakcyjności mieszkania. Podkreśliła, iż swym działaniem nie wyrządziła nikomu krzywdy ani szkody, również Plastyk Miasta ocenił prace za mało szkodliwe, a powrót do pierwotnego wzoru stolarki zaproponował odnosząc się do całościowej wymiany stolarki okiennej, więc w odniesieniu do budynku, nie wyłącznie do lokalu nr 3. Zaznaczyła, iż pozostawienie w gestii lokatorów wymiany stolarki doprowadziło do kilku większych naruszeń, zaakceptowanie istniejącego stanu nie będzie zatem precedensem. Kończąc przypomniała, iż postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek, skierowany do organu nadzoru budowlanego pismem z dnia 20 października 2005 r., o zalegalizowanie samowoli, na co uzyskała zgodę Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w piśmie z dnia 29 września 2005 r. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na B. B. obowiązek doprowadzenia części obiektu budowlanego – wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. A [...] w Ł., do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu pierwotnych wymiarów czterech otworów okiennych – dwa w ścianie zachodniej i dwa w ścianie wschodniej, to jest wymiarów 2,36 m x 1,42 m oraz 1,76 m x 1,42 m, w lokalu nr 3 na parterze budynku. Organ odwoławczy wyjaśnił się, iż obecny stan obiektu nie jest niezgodny z przepisami normującymi warunki techniczno - budowlane, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności roboty te nie naruszają unormowania zawartego w § 57 ust. 2 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosi co najmniej 1:8, a jak wynika z dokumentacji technicznej stosunek ten wynosi 1:6. Zatem nie znajduje podstaw nałożony obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Niemniej jednak, co podkreślił organ, w świetle art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Wyjaśnił, iż przez należyty stan estetyczny należy rozumieć przede wszystkim obowiązek nieingerowania w pierwotny podział architektoniczny budynku, istniejący wygląd zewnętrzny. Z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. z dnia 23 lutego 2006 r. wynika, że zmniejszenie otworów okiennych naruszyło pierwotny podział architektoniczny budynku, rytm okien oraz ich podział i należałoby ujednolicić wzór stolarki okiennej w oparciu o pierwotny projekt architektoniczny. Dalej organ podał, iż z pisma Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z dnia 29 września 2005 r. oraz całej pozostałej korespondencji, nie można wywieść, iż Zarząd wyraził zgodę na legalizację samowoli, co i tak nie miałoby znaczenia, gdyż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych zgoda zarządcy obiektu budowlanego nie może mieć wpływu na rozstrzygniecie podejmowane przez organ nadzoru budowlanego w trybie rat. 51 Prawa budowlanego. Wpływu na rozstrzygniecie nie ma również fakt wykonania przez inne osoby działań nielegalnych oraz inne przyczyny i okoliczności powodujące popełnienie samowoli. Reasumując organ odwoławczy wywiódł, iż organ I instancji wadliwie nałożył obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podczas gdy w sprawie zastosowanie winien mieć przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. B. przywołała dotychczasowy przebieg postępowania i argumentację odwołania, nadto zarzuciła naruszenie Prawa budowlanego, m. in. § 21 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 74 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, niezgodność z Prawem ochrony środowiska, bowiem zmniejszenie otworów okiennych spowodowało znaczne ograniczenie emisji szkodliwych gazów z zewnątrz, a w sezonie grzewczym utratę ciepła. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stwierdził uchybień przepisom prawa materialnego ani przepisom procedury, które to uchybienia uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowego aktu. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia części obiektu budowlanego – wielorodzinnego budynku mieszkalnego, do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu pierwotnych wymiarów czterech okien w lokalu mieszkalnym strony. Przyczynkiem dla wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, iż strona skarżąca przeprowadziła roboty budowlane, w wyniku których zmniejszyła wymiary otworów okiennych w czterech oknach. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Rozszerzenie tego przepisu stanowi pkt. 7a art. 3 w/w ustawy definiujący pojęcie przebudowy, jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Istotne jest, iż stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie, wykonanie przez skarżącą robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obligowało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przesłanek, których zaistnienie mogłoby stanowić ewentualną podstawę prawną do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, zgodnie z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 7 w/w ustawy. Podzielić należy stanowisko organu, iż wymiana okien wraz ze zmianą wymiarów otworów okiennych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty takie kwalifikowane są bowiem jako przebudowa istniejącego obiektu budowlanego i w świetle art. 29 ust. 2 prawa budowlanego, nie są zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykształcone w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazuje, iż na roboty budowlane dotyczące wymiany stolarki okiennej, nie jest wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie dochodzi do zmiany gabarytów okien lub konstrukcji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 687/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 374707). W niniejszej sprawie bezsprzecznie doszło do zmiany gabarytów okien, gdyż skarżąca zmniejszyła o 0,5 m wymiary każdego z okien. Zasadnie więc organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50, art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wywiódł, iż wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje nałożeniem w drodze decyzji obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego, naprawczego: - samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, - samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji - i istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko organu nadzoru budowlanego, iż samowolnie przeprowadzonych przez stronę robót budowlanych nie można zalegalizować, zasadne jest zatem nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Sąd podziela również argumentację organu, iż zalegalizowanie robót polegających na zmniejszeniu "światła" otworów okiennych naruszyłoby stan estetyczny budynku tj. ogólne zasady prawa budowlanego, które określają, jakie warunki obiekt budowlany musi spełniać zarówno na etapie projektowania i budowy, jak i użytkowania. Trafnie organ nadzoru budowlanego odwołał się do art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, iż obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Zdaniem Sądu przestrzeganie powyższych warunków jest istotne w odniesieniu do każdego obiektu budowlanego, jednakże w przypadku wielorodzinnego budynku mieszkalnego takiego jak blok mieszkalny, przestrzeganie tych zasad wiąże się także z nieingerowaniem w konstrukcję obiektu, w podział architektoniczny budynku, w istniejący wygląd, w gabaryty poszczególnych jego elementów takich jak wiatrołapy, balkony, okna, jeśli ingerencja ta doprowadziłaby do kolizji z formą architektoniczną, podziałem architektonicznym czy kolorystyką obiektu w porównaniu do otaczających budynków. W przypadku tego typu obiektów każda indywidualna zmiana w wyglądzie zewnętrznym, w podziale architektonicznym jednego z lokali wchodzących w skład budynku odbija się na wyglądzie całego obiektu. Niewątpliwie zaburza pewną równowagę wyznaczoną projektem architektonicznym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę takiego obiektu. Na takim stanowisku stał również Plastyk Miasta, które wyraził w piśmie z dnia 23 lutego 2008 r., iż zmniejszenie otworów okiennych oraz wymiana okien naruszyła pierwotny podział architektoniczny budynku, rytm okien oraz ich podział. I w sytuacji rozpoczęcia prac związanych z remontem budynku, ociepleniem, zmianą kolorystyki lub innymi naprawami, Plastyk Miasta zalecał całościową wymianę stolarki okiennej ujednolicając jej wzór w oparciu o pierwotny projekt architektoniczny. Spółdzielnia Mieszkaniowa po uzyskaniu pozwolenia na budowę, przeprowadziła prace polegające na ociepleniu budynku i zmianie kolorystyki, niemniej jednak wymogiem pozaprawnym byłoby żądanie przeprowadzenia przez Spółdzielnię prac zmierzających do zmniejszenia wymiarów otworów okiennych w całym bloku w celu ujednolicenia stolarki okiennej, aby zachowany został ład estetyczny i równowaga w zewnętrznym podziale obiektu, zwłaszcza że odbiegałoby to od pierwotnego projektu architektonicznego. Sąd wyraża zrozumienie, iż skarżąca mieszkając na parterze zmuszona jest znosić niedogodności związane z funkcjonowaniem parkingu, wysokie stężenie gazów i hałas, jednakże dyskomfort ten nie uzasadnia samowolnego działania strony tym bardziej, iż strona zmniejszyła wymiary wszystkich czterech otworów okiennych, zaś parking znajduje się jedynie od strony wschodniej, gdzie znajdują się dwa okna. Argumentacja skarżącej, iż działanie organów nadzoru budowlanego narusza Prawo o ochronie środowiska, gdyż zmniejszając okna strona doprowadziła do zmniejszenia emisji szkodliwych gazów, które powstają w wyniku korzystania z grzejników i zmniejszenia zużycia ciepła, również nie stanowią uzasadnienia dla działań skarżącej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa przewidzianej w art. 32 Konstytucji RP i 74 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska, podkreślić należy, iż fakt podjęcia przez inne osoby działań nielegalnych, noszących znamiona samowoli budowlanej, nie usprawiedliwia działań skarżącej. Każdy przypadek naruszenia przepisów prawa jest indywidualną sprawą o konkretnie zakreślonym przedmiocie postępowania i nie można ujednolicać skutków różnych działań. Skarżąca wskazuje, iż inni właściciele lokali mieszkalnych dokonywali również wymiany stolarki okiennej i nie montowali stolarki identycznej z dotychczasową, co nie usprawiedliwia, ani nie legalizuje działań strony. Jednocześnie odróżnić należy wymianę stolarki okiennej połączoną ze zmianą wymiarów otworów okiennych, jak zrobiła to strona, od wymiany stolarki okiennej na nową o wymiarach dotychczasowych, ale inaczej dzieloną od poprzedniej. W odniesieniu do drugiego z zarzutów, owszem władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska, jednakże chodzi tu o stworzenie przez Państwo takich warunków aby w działaniach takich mogło brać udział całe społeczeństwo lub znaczna jego grupa, stąd Konstytucja przyznaje władzom publicznym prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Znajomość problemu warunkuje bowiem aktywność społeczną w tym zakresie, podejmowanie przez obywateli działań na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Wynika stąd obowiązek władz publicznych wspierania działań społecznych na rzecz ochrony środowiska, wykorzystywania miejscowych inicjatyw i prac. Nie można natomiast wymagać aby w ramach takich działań ochroną prawną objęci byli mieszkańcy wielorodzinnego domu mieszkalnego samowolnie zmniejszający otwory okienne w swych mieszkaniach, gdyż to godziłoby w istniejący porządek prawny, naruszając przepisy prawa budowlanego. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zarzuty nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ar