II SA/Łd 18/18

Dnia 13 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrot świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze i o jego zwrocie. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko H. K. za okres od dnia 1 września 2016 roku do dnia 30 czerwca 2017 roku w kwocie 500 zł miesięcznie oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko H. K. za okres od dnia 1 września 2016 roku do dnia 30 czerwca 2017 roku w kwocie 5.000 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania zaskarżonej decyzji w kwocie 214,99 zł, co łącznie stanowi kwotę 5.214,99 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 19 lit. "c", pkt 20 lit. "c", art. 4 ust. 2, ust. 3, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 3, art. 18 ust. 5, ust. 6, art. 20 ust. 1 i art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 7 – 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 195, dalej jako: "ustawa"). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła M. K. podkreślając, iż decyzja jest dla niej krzywdząca i nie zgadza się z nią, ponieważ składając wniosek o przyznanie świadczeń podała nieprawidłowy dochód netto, gdyż pominęła wydatki związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze w myśl art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze jest obowiązana do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (art. 25 ust. 1, ust. 3 i ust. 9 ustawy). Jak wskazało Kolegium, w dniu [...] M. K. złożyła w wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – H. K. Prezydenta Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] przyznał M. K. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko H. K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku. W dniu [...] roku strona złożyła zaświadczenie o wysokości dochodu netto osiągniętego przez Ł. K. z tytułu podjęcia zatrudnienia od dnia 19 lipca 2016 roku. Ze wspomnianego zaświadczenia wynika, że wynagrodzenie netto Ł. K. za miesiąc sierpień 2016 roku (tj. miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu) wyniosło 2.660,58 zł. Wskazana okoliczność stanowi podstawę do ponownego przeliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni. Sięgając do treści art. 5 ust. 3, a także art. 2 pkt 2 i pkt 4 oraz art. 18 ust. 5 ustawy Kolegium wskazało, iż na podstawie zgromadzonych dokumentów dokonano utraty dochodu osiągniętego w 2014 roku. Następnie cytując treść art. 2 pkt 20 lit. "c" i art. 7 ust. 3 ustawy Kolegium podkreśliło, że w wyniku ponownego przeliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni za rok 2014 (w tym dochodu opodatkowanego podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągniętym przez M. K. w wysokości 9.834,88 zł oraz dochodu opodatkowanego podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągniętym przez Ł. K. w wysokości 16.648,28 zł) z uwzględnieniem dochodu utraconego w 2014 roku w łącznej wysokości 26.483,16 zł oraz dochodu uzyskanego przez M. K. w miesiącu sierpniu w wysokości 273 zł i dochodu uzyskanego przez Ł. K. w miesiącu sierpniu 2016 roku (pomniejszonego o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, tj. 350 zł) w wysokości 2.310,58 zł ustalono, iż miesięczny dochód rodziny wynosi 2.583,58 zł, a miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 861,19 zł i przekracza ustawowy próg dochodowy 800 zł wynikający z art. 5 ust. 3 ustawy. W związku z treścią art. 18 ust. 6 ustawy świadczenie wychowawcze na dziecko nie przysługuje M. K. w okresie od dnia 1 września 2016 roku. Zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń, bowiem odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera. Decyzja wydana w trybie art. 27 ust. 1 ustawy może wywrzeć skutki wyłącznie na przyszłość. W stanie faktycznym sprawy, gdy w części upłynął okres na jaki świadczenie zostało przyznane, a decyzja w tej części wygasła (od dnia [...]do dnia [...]), brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z mocą wsteczną, tj. od dnia [...]. W takim wypadku zastosowanie znajduje jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia 1 września 2016 roku do dnia 30 czerwca 2017 roku. Mając powyższe na względzie Prezydent Miasta Ł. decyzją uchylił od dnia [...] (tj. od dnia zaprzestania wypłaty świadczenia) decyzję przyznającą prawo do świadczenia wychowawczego. W świetle powyższych ustaleń M. K. nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze za okres od dnia 1 września 2016 roku do dnia 30 czerwca 2017 roku i jest zobowiązana do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Jak podkreśliło Kolegium, o przypadkach, w których nie przysługuje świadczenie wychowawcze, jak również o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, wnioskodawczyni była pouczona we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz w decyzji przyznającej świadczenie. W dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...] uchylającą od dnia [...] własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], nr [...] przyznającą stronie prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko H. K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku. Od tej decyzji strona nie złożyła odwołania i stała się ona ostateczna, czego konsekwencją było wydanie decyzji o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie odsetek Kolegium wyjaśniło, iż kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia wychowawczego, wypłacanych świadczeń rodzinnych oraz wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Kwota odsetek ustawowych za opóźnienie aktualnie wynosi 0,96 zł za każdy dzień. Zatem do kwoty 5.214,99 zł (kwota główna 5.000 zł i ustawowe odsetki za opóźnienie 214,99 zł) należy doliczyć kwotę odsetek ustawowych za opóźnienie licząc od dnia 27 września 2017 roku do dnia spłaty. Aktualnie stawka odsetek ustawowych wynosi 7% w skali roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż określenie w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1518 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), że w przypadku działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, za dochód z takiej działalności uważa się dochód wskazany w oświadczeniu strony – a nie dochód wskazany w zaświadczeniu z urzędu skarbowego – jest konsekwencją tego, iż podstawą, względem której naliczany jest ryczałt podatkowy, jest przychód – a nie dochód. Prowadzona przez wnioskodawczynię działalność gospodarcza jest obecnie zawieszona i zgodnie z art. 2 pkt 19 lit "e" ustawy, nie skutkuje utratą dochodu. W konkluzji Kolegium pouczyło stronę o możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (art. 25 ust. 10 ustawy). W skardze na powyższą decyzję M. K. wskazała, iż nie była poinformowana o tym, że dokumenty złożone przez nią w dniu [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostaną rozpatrzone, że nie będzie ponownego przeliczenia dochodów. Składając wniosek skarżąca pomyliła się podając dochód z jej działalności gospodarczej, bowiem dochód za sierpień 2015 roku wyniósł -1.369,86 zł, podczas gdy strona podała, iż wyniósł on 273 zł. Strona czuje się pokrzywdzona faktem, że musi oddać nienależnie pobrane świadczenie. W dniu 5 grudnia 2017 roku skarżąca spłaciła całą kwotę zadłużenia (5.282,11 zł) żeby uniknął dalszego naliczania odsetek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009 roku, sygn. akt: I OSK 1403/08, wszystkie orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić wypada, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Poza sporem w sprawie jest okoliczność, iż przedmiotem oceny legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze i o jego zwrocie. W ocenie składu orzekającego, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a. W sprawie należy dostrzec, iż zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Podkreślić wypada, iż w sprawie organy uznały, że pobrane przez skarżącą świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko było nienależnie pobrane i zobowiązało stronę do jego zwrotu. Podstawą było zakwestionowanie dochodu na osobę w rodzinie z uwagi na podjęcie przez męża skarżącej zatrudnienia od dnia 19 lipca 2016 roku. Organy obu instancji dokonały ponownego przeliczenia dochodu rodziny uwzględniając dochód z zatrudnienia męża skarżącej. Jednakże – co należy podkreślić – w treści odwołania jego autorka (później także w treści skargi) wskazywała, że z prowadzonej działalności gospodarczej osiągała stratę, co organ drugiej instancji zbagatelizował, a co w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Okoliczność ta wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i ponownego przeliczenia dochodu rodziny w kontekście przepisu art. 5 ust. 3 ustawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobligowany będzie do przeprowadzenia postępowania w sposób opisany przez Sąd a wynikający z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Dopiero wynik tak przeprowadzonego postępowania umożliwi rzetelną ocenę żądań skarżącej i pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Konkludując Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji orzekając jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. M.K.