II SA/Łd 180/11

Dnia 10 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej – "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w Ł., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) w części merytorycznej i uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku oraz wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 marca 2009 roku. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał Spółce "A", w terminie do dnia 31 grudnia 2008 roku, likwidację trzech okien na trzecim piętrze w lokalu mieszkalnym Nr [...], poprzez zamurowanie otworów okiennych murem o grubości minimum 25 cm w ścianie północnej budynku mieszkalnego poprzecznej oficyny na nieruchomości przy ul. P. [...] w Ł., zlokalizowanego w granicy z nieruchomością przy Al. K. [...] w Ł. W uzasadnieniu organ I instancji napisał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na nieruchomości stwierdzono, że w ścianie północnej oficyny zlokalizowanej w granicy z sąsiednią posesją usytuowane są trzy okna na trzecim piętrze. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że okna te powstały około 1955 roku i z całą pewnością naruszały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, które nie zezwalały na budowę okien w granicy działek – art. 196. Aktualnie obowiązujące przepisy, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12 ust. 4 pkt 1 również nie zezwalają na usytuowanie ścian z otworami w granicy. W odwołaniu od powyższej decyzji "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o jej uchylenie w całości, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania strona wskazała, że skutkiem decyzji, oprócz konieczności zamurowania okna będzie to, że lokal dotychczas wykorzystywany jako mieszkalny, nie będzie miał takiego przeznaczenia. Wiąże się z tym konieczność zapewniania obecnym lokatorom mieszkania zamiennego. Strona odwołująca się nie dysponuje takim lokalem, ani środkami finansowymi na jego pozyskanie. Sami lokatorzy, jako osoby ubogie, nie są w stanie zapewnić sobie innego mieszkania. Procedura oczekiwania na lokal socjalny trwa od 24 do 36 miesięcy. Organ orzekając w sprawie nie wziął pod uwagę żadnej z tych okoliczności. Nadto, termin wykonania decyzji (31 grudnia 2008 roku) jest nierealny. Decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części nakazującej Spółce z o.o. "A" likwidację trzech okien na trzecim piętrze w lokalu mieszkalnym Nr [...], poprzez zamurowanie otworów okiennych murem grubości minimum 25 cm w ścianie północnej w/w budynku mieszkalnego poprzecznej oficyny oraz uchylił w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 31 marca 2009 roku. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż mając na względzie oświadczenie świadka, organ I instancji słusznie przyjął za datę realizacji spornych okien rok 1955. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należy zatem uwzględnić przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowie osiedli. Następnie, wskazując na treść art. 196 i art. 333 lit. "b" tegoż rozporządzenia oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ zauważył, iż wykonanie robót budowlanych polegających na wybiciu otworów okiennych dla swej legalności niewątpliwie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy –Prawo budowlane – wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym podstawa prawna zakwestionowanego rozstrzygnięcia – art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy Prawo budowlane – jest prawidłowa. Uznając zarzuty zawarte w odwołaniu za chybione organ odwoławczy stwierdził, że organ nadzoru budowlanego podejmuje działania w celu konwalidacji nieprawidłowości związanych z procesem inwestycyjnym, jak i mające na celu doprowadzenie do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu z punktu widzenia prawa budowlanego. W sytuacji, gdy doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem wiąże się z koniecznością przeniesienia najemców do innego lokalu, wszelkie czynności związane z tym procesem obciążają właściciela obiektu. Uzasadniając uchylenie kwestionowanej decyzji w zakresie określenia terminu realizacji nałożonego na stronę obowiązku i wyznaczenie nowego terminu, do dnia 31 marca 2009 roku, organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na okres zimowy i związane z tym utrudnienia, postanowił zmienić kwestionowaną decyzję w odpowiednim zakresie. W skardze na powyższą decyzję "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: - art. 7, 11, 12 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopełnienie w toku rozpoznawania sprawy obowiązków nałożonych przez ustawę, w szczególności orzekające w sprawie organy nie uwzględniły interesu społecznego i słusznego interesu strony, obciążając ją nieuzasadnionymi i nadmiernymi kosztami jej wykonania w nierealnym, z punktu widzenia technicznego i społecznego, terminie; - art. 63 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że nieposiadanie przez właściciela nieruchomości takich dokumentów jak pozwolenie na budowę, czy projekt architektoniczny, może skutkować stwierdzeniem samowoli budowlanej; - art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych w sprawach, o których mowa w art. 48 w sytuacji gdy organ nie wykazał jednoznacznie, jakie przepisy winny mieć zastosowanie w sprawie; - art. 48 Prawa budowlanego, bowiem organ bezpodstawnie uznał, że skarżący ponosi odpowiedzialność jako następca prawny nieruchomości z tytułu popełnienia samowoli budowlanej. W ocenie strony skarżącej przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe nie wykazało jednoznacznie kiedy zostały wykonane sporne okna. Brak dokładnego ustalenia daty wykonania okien, uniemożliwia wydanie w sprawie rozstrzygnięcia. Owszem, jeden ze świadków zeznał, że okna zostały wykonane ok. 1955 roku. Tym niemniej, w ocenie strony skarżącej, organ nie powinien poprzestawać w ustaleniu tak istotnej kwestii tylko na zeznaniach starszej osoby dotyczących faktów sprzed 50 lat. Z ostrożności procesowej strona wskazała na chęć wystąpienia z wnioskiem o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie prawomocnego stwierdzenia samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W tak ustalonym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2009 roku, II SA/Łd 193/09 oddalił skargę "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony skarżącej, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 roku, II OSK 234/10 uchylił powyższy wyrok sądu I instancji i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 roku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika natomiast, że organy administracji nie zebrały w sposób wystarczający materiału dowodowego naruszając w tym zakresie zasadę prawdy obiektywnej. Kluczowym zarzutem skargi kasacyjnej był brak ustalenia w sposób niewątpliwy daty powstania okien i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do tego zarzutu Sąd I instancji nie ustosunkował się w sposób należyty. Pomimo, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można było wykluczyć, że otwory okienne powstały około roku 1955, to jeśli istniały prawne podstawy do tego, żeby w czasie, który organy administracji i Sąd I instancji uznały za prawdopodobny jako termin powstania otworów, wykonać przeróbkę budynku polegającą na powiększeniu liczby samodzielnych lokali wraz z otworami okiennymi, to należało również prowadzić poszukiwania archiwalne dotyczące ewentualnych działań władz kwaterunkowych związanych z przydziałami mieszkań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez dokładnego zbadania sprawy nie można także wykluczyć, że ściana z oknami budynku wybudowanego na działce budowlanej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, na skutek późniejszych zdarzeń prawnych (np. na skutek zmiany granic nieruchomości, podziału nieruchomości lub postępowania rozgraniczającego), znajdzie się obecnie w granicy z inną działką budowlaną. Stan taki nie daje jeszcze podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, a tylko wówczas istnieje podstawa do uruchomienia środków zmierzających do przywrócenia (restytucji) porządku wynikającego z Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszej sprawie kontestował także twierdzenie o braku podstaw prawnych do wykonania okien w granicy działki. Wskazał, iż w okresie powojennym okna w budynkach przeznaczonych na cele mieszkalne powstawały na podstawie przepisów, które upoważniały władze do wydawania decyzji mających na celu tworzenie lokali mieszkalnych niezbędnych w związku ze zniszczeniami wojennymi, właśnie w połączeniu z takimi robotami budowlanymi, które umożliwiały powstawanie lokali mieszkalnych, z czym także wiązało się wykonywanie okien w ścianach pełnych. W konkluzji uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż błędnie przyjęto w sprawie, że przedmiotowe okna powstały sprzecznie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, ale także i z tego względu, że nie można uznać za słuszne twierdzenia, iż do likwidacji zdarzeń powstałych w 1955 roku, lub wcześniej (okres wykonania okien) w formie wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych, mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając skargę związany wykładnią zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego organy nadzoru budowlanego powinny skoncentrować swoje zainteresowanie przede wszystkim na dwóch kwestiach. Po pierwsze, data wybicia okien była ustalona w sposób szacunkowy, a powinna być ustalona w sposób zdecydowanie precyzyjny. Po drugie, organ w toku dotychczas prowadzonego postępowania nie zajmował się ustaleniem okoliczności wykonania okien. Fundamentalne znaczenie w tym zakresie ma zagadnienie przekształceń granic działki, na której umiejscowiony jest budynek, w którym wykonano otwory okienne. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że na skutek ponownego ustalenia przebiegu granicy, czy podziału działek doszło do sytuacji kiedy budynek pierwotnie posadowiony w środkowej części działki, znalazł się w jej granicy. Rekapitulując, nie przesądzając wyniku postępowania administracyjnego, organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do naświetlonych powyżej dwóch kwestii. Konkludując powyższe rozważania, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnia się wyroku. Natomiast w punkcie trzecim, w oparciu o zapis art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd postanowił o zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Na zasądzoną kwotę 757 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa prawnego (240 zł) i wydatki pełnomocnika (17 zł). K.O.