II SA/Łd 181/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Markiewicz (spr.), Sędziowie NSA A. Łuczaj, Asesor WSA E. Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy M. Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2005 r. przy udziale - na rozprawie sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w części obejmującej pozwolenie na budowę podczyszczalni; 2. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Z. D. zaskarżył do Sądu administracyjnego, decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i wykonanie robót budowlanych dla Zakładów Mięsnych A S.A. w P., polegających (między innymi) na budowie budynku podczyszczalni, zbiornika buforowego (wyrównawczego), przepompowni ścieków technologicznych, placu manewrowego, ogrodzenia terenu podczyszczalni, kanalizacji technologicznej oraz innych, szczegółowo wymienionych budów i prac budowlanych, przy czym lokalizacja inwestycji obejmowała działki o nr ewid.: 126/2, 1154/4, 174/10 i 175, położone w P. przy ulicy A 17A i 19 oraz przy ulicy B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że wydanie wskazanej decyzji pierwszoinstancyjnej faktycznie nastąpiło przed otrzymaniem przez skarżącego zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, co niewątpliwie stanowi naruszenie przez organ I instancji zasady, określonej w art. 10 Kpa "przez uniemożliwienie stronie uczestnictwa w postępowaniu przed wydaniem decyzji". Zdaniem organu odwoławczego, po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji, skarżący - właściciel działki sąsiadującej z zainwestowaną nieruchomością, "skutecznie skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania, nie wnosząc zarzutów merytorycznych do skarżonej decyzji, a jedynie wskazując na powyższe uchybienia proceduralne". Organ odwoławczy wyjaśnił, że na skutek złożonego odwołania, zbadał "prawidłowość postępowania, przeprowadzonego przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie oraz zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa". W ocenie organu drugiej instancji, postępowanie administracyjne w tej sprawie, zostało przeprowadzone przez organ I instancji zarówno zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), regulującymi tryb postępowania w przypadku tego rodzaju inwestycji, jak i z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor spełnił wszystkie wymogi prawem przewidziane, dołączył wymagane dokumenty, a projekt budowlany, zatwierdzony decyzją pierwszoinstancyjną, jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia i został wykonany przez osoby, posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ właściwy w zakresie wydania pozwolenia na budowę, nie mógł odmówić wydania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji (art. 35 ust. 4 cyt. ustawy - Prawo budowlane). W skardze, wniesionej do Sądu administracyjnego, Z. D. zawarł żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (ten ostatni wniosek został oddalony przez Sąd administracyjny postanowieniem z dnia 15 lipca 2004 roku). Skarżący ponownie zarzucił naruszenie zasady, zawartej w art. 10 kpa, zapewniającej stronie czynny udział w postępowaniu. Skarżący polemizując z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazał, że nie mógł podnieść w odwołaniu argumentów merytorycznych, ponieważ nie dopuszczono go do postępowania i nie dano szansy zgłoszenia dowodów lub wypowiedzenia się w tej sprawie. W ocenie skarżącego, nie jest uprawnione stwierdzenie organu odwoławczego o konieczności wskazania w odwołaniu zarzutów techniczno-merytorycznych, gdyż w ten sposób skarżący pozbawiłby się "prawa do rozpoznania sprawy w jednej instancji", a jest to "rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 kpa". W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 17 maja 2005 roku, skarżący wyjaśnił, że jego nieruchomość, granicząca z działką inwestora, jest zabudowana dużym budynkiem mieszkalnym, zlokalizowanym w odległości ok. 12 m od granicy działki, a inwestycja podczyszczalni jest zlokalizowana w odległości ok. 50 m od granicy działki. Skarżący wskazał, że zrealizowanie inwestycji podczyszczalni, wpływa niekorzystnie na jego nieruchomość. Oświadczył też, że kwestionuje wyłącznie zasadność zlokalizowania podczyszczalni ścieków na sąsiedniej działce i ostatecznie wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji tylko w części dotyczącej pozwolenia na budowę podczyszczalni, zlokalizowanej na nieruchomości sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Dokumentacja, dołączona do akt administracyjnych sprawy niniejszej wskazuje bezspornie, że nieruchomość skarżącego (działka nr 130/1) sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 126/2, na której zlokalizowano przedmiotową inwestycję, w części obejmującej obiekt podczyszczalni wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Stosownie natomiast do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. i w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym uznać, że określanie "w obszarze obiektu", faktycznie oznaczało "obszar oddziaływania obiektu", co potwierdziła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) w art. 1 pkt 3 tej ustawy. Z treści powołanego przepisu wynika, że w toku procesu inwestycyjnego, należy uwzględniać (zapewniać poszanowanie) uzasadnione interesy osób trzecich, przy czym dotyczy to w szczególności właścicieli nieruchomości, bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami, na których mają powstać "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko". Nadal trzeba też przyjąć, że o naruszeniu zasady "poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich", w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy - Prawo budowlane, można mówić jedynie wtedy, kiedy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy, obowiązujące w budownictwie. Postępowanie w przedmiocie oceny i sprawdzenia dokonywanych przez organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wydaniem tego rodzaju decyzji, obejmuje również "wymagania ochrony środowiska", co wprost wynika z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane. Jak wskazuje treść uzasadnień decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, wydanych w rozpoznawanej sprawie, organy administrujące w pełni przyjęły wnioski ze sporządzonego w sierpniu 2003 roku, "Raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanej podczyszczalni ścieków i parkingu dla samochodów osobowych w Zakładach Mięsnych A S.A. w P. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę" (raport ten został dołączony do akt administracyjnych sprawy niniejszej). We wnioskach końcowych powołanego "Raportu", stwierdzono, co prawda, że "koncepcja zagospodarowania terenu i program technologiczny projektowanego obiektu gwarantują ochronę powietrza atmosferycznego, ochronę przed hałasem, zabezpieczenie środowiska wodnego, gruntowo-wodnego i postępowanie z odpadami przy zachowaniu ochrony i interesów osób trzecich", oraz że "nie występują ponadnormatywne stężenia substancji wprowadzanych do środowiska i nie zostaną przekroczone normy natężenia dźwięku przewidziane dla realizowanej inwestycji, a ich uciążliwość zamknie się w granicach działki". Jednakże w tym samym "Raporcie", przyznano, że "emisja zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska przez omawianą inwestycję, jest całodobowa i cechuje się zróżnicowanym charakterem". Podano także wprost, że podczyszczalnia ścieków jest zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Zarówno treść "Raportu", jak i wnioski, zawarte w tym materiale dowodowym, nie zostały rozważone i ocenione w żaden sposób przez organ I instancji, przede wszystkim w zakresie realizacji zasady "poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich", a to w odniesieniu do ochrony uzasadnionych interesów skarżącego, jako współwłaściciela nieruchomości, bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia tej decyzji. Jedynie w części decyzji pierwszoinstancyjnej, zawierającej rozstrzygnięcie, znalazło się lakoniczne stwierdzenie, że "planowana inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie", w tym na nieruchomość skarżącego. W uzasadnieniu decyzji zaskarżonej nie wspomniano nawet o tej kwestii. Już tylko dodatkowo warto wspomnieć, że jako podstawę prawną opracowania wskazanego "Raportu", przyjęto (m.inn.) rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589). W czasie opracowywania tego "Raportu" obowiązywało natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490), a zgodnie z § 6 tego rozporządzenia, powołane w "Raporcie" rozporządzenie z dnia 14 lipca 1998 roku, utraciło moc, przy czym rozporządzenie z roku 2002, weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 7), a ogłoszenie nastąpiło w dniu 29 października 2002 roku. W rozpoznawanej sprawie jest również bezsporne, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie decyzji organu pierwszej instancji, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (zawierające m.in. pouczenia w zakresie możliwości zapoznania się z aktami i uzyskania stosownych wyjaśnień oraz składania wniosków i zastrzeżeń), faktycznie doręczono skarżącemu już po wydaniu powołanej wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają gwarancje realizacji tej zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Jednym z aspektów realizacji tej zasady w postępowaniu administracyjnym, jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Stosownie bowiem do treści art. 61 § 4 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Wszczynając zatem postępowanie na wniosek danej strony, organ nie może tylko tej stronie gwarantować udziału w tym postępowaniu, ale także jest obowiązany zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że organ I instancji uznał skarżącego za stronę tego postępowania, jednakże w odniesieniu do tej strony, nie została realizowana zagwarantowana ustawowo, zasada czynnego udziału we wszystkich istotnych czynnościach postępowania, do których należy ta część postępowania w sprawie, która poprzedza wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji. Naruszenie zaś tej zasady, stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, nawet niezależnie od tego, czy miało to, czy też nie, wpływ na treść decyzji. Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, wbrew poglądowi organu odwoławczego, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bowiem niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Uchybienie procesowe, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może zostać konwalidowane, nawet przez "uzupełniające" postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym, przy czym tego rodzaju postępowania organ odwoławczy nie prowadził w sprawie niniejszej (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 1999 roku, IV SA 595/99). Stosownie z kolei do art. 128 kpa, odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia; wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odnosząc się zatem do treści uzasadnienia decyzji zaskarżonej, niezrozumiałe jest podkreślenie braku "zarzutów merytorycznych" w odwołaniu skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej, skoro odwołanie to zostało wniesione skutecznie, jak stwierdził organ drugiej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem organu drugiej instancji było ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, załatwionej decyzją pierwszoinstancyjną. Jeśli zaś odwołanie od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wniósł właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, podlegającą zainwestowaniu, uznany za stronę tego postępowania administracyjnego, podnosząc tylko zarzuty naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu, "ponowne rozpatrzenie sprawy" przez organ odwoławczy obejmowało również dokonanie oceny w zakresie realizacji ustawowej zasady ochrony uzasadnionych interesów skarżącego. W przypadku powzięcia przez organ odwoławczy, wątpliwości co do treści żądań bądź zarzutów, zawartych w odwołaniu, nie było przeszkód do zwrócenia się do strony o sprecyzowanie treści odwołania. Ponadto, jak to wyjaśnił skarżący podczas rozprawy przed Sądem administracyjnym, faktycznie jego zamiarem było zakwestionowanie wskazanej decyzji organu drugiej i pierwszej instancji tylko w odniesieniu do pozwolenia na budowę obiektu podczyszczalni, zlokalizowanego na terenie działki, sąsiadującej bezpośrednio z działką skarżącego. Ostatecznie, skarżący poparł wniesioną skargę tylko w tym zakresie, żądając uchylenia w tej części zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Obligowało to Sąd administracyjny do umorzenia postępowania w pozostałym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "upsa". Mając zaś na względzie wyżej wskazane naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd po rozpoznaniu skargi w tak określonym zakresie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 152 i art. 200 upsa, orzekł jak w sentencji wyroku.