II SA/Łd 184/16

Dnia 11 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 roku sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 859 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.o.u.a." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] w sprawie odmowy umorzenia R. L. należności głównych z tytułu wypłaconych: - zaliczek alimentacyjnych na podstawie decyzji [...] z dnia [...], decyzji [...] z dnia [...], decyzji [...] z dnia [...] oraz decyzji [...] z dnia [...]; - świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji [...] z dnia [...], decyzji [...] z dnia [...], decyzji [...] z [...], decyzji [...] z dnia [...], decyzji [...] z dnia [...] oraz decyzji [...] z dnia [...], a także odmowy umorzenia odsetek od ww. należności. Organ l instancji ustalił, ze R. L. i jego żona posiadają orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami odpowiedniego zatrudnienia - praca lekka w warunkach pracy chronionej i z tego tytułu oboje pobierają zasiłek stały w łącznej kwocie 684,00 zł. miesięcznie. Sytuacja materialna strony nie zmieniła się od ostatniego złożonego wniosku. Ponadto wnioskodawca od lat korzysta z pomocy społecznej, a jego stan zdrowia się pogarsza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło w pierwszej kolejności zasady zwrotu należności powstałych z tytułu wypłaty świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz zasady umarzania tych należności, odraczania terminu ich płatności albo rozkładania na raty. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpoznawany wniosek z dnia 7 kwietnia 2015r. jest kolejnym wnioskiem R. L. o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, że dochody R. L. mogą wprawdzie nie pozwolić na zaspokajanie niezbędnych potrzeb rodziny, ale wskazało też, że otrzymywanie pomocy społecznej nie oznacza automatycznie obowiązku umorzenia spornych należności. Z przepisu art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. nie wynika, że okoliczność ta sama w sobie, z pominięciem rzeczywistej sytuacji dłużnika alimentacyjnego, stanowi samodzielną przesłankę umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Obowiązek alimentacyjny obciąża rodziców nie tylko wówczas, gdy ich sytuacja materialna jest dobra, ale także wówczas gdy są oni niezamożni lub wręcz ubodzy. W związku z powyższym fakt posiadania przez R. L. orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz korzystanie z pomocy społecznej nie może stanowić jedynej przesłanki do zdjęcia z niego odpowiedzialności za zapewnianie środków finansowych na utrzymanie własnego dziecka. Kolegium podkreśliło zastępczy charakter świadczeń alimentacyjnych, powiązany z obowiązkiem ich zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego. Wypłata świadczeń alimentacyjnych przez organy państwa stanowi swoisty kredyt udzielany osobom zobowiązanym do alimentacji, który to kredyt winien zostać przez te osoby spłacony. Zwrot wypłacanych świadczeń stanowi podstawową zasadę pomocy państwa w tym obszarze. Organ odwoławczy stwierdził, że umorzenie należności R. L. z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej oznaczałoby obarczenie wszystkich podatników osobistym długiem strony. W ocenie Kolegium organ l instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydając rozstrzygnięcie uwzględnił sytuację dochodową i bytową Wnioskodawcy, znaną organom administracji od lat. Tym samym Kolegium nie podzieliło podglądu odwołującego się, że naruszone zostały art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez organ l instancji. Organ II instancji zaznaczył, że kategoryczne sformułowanie wniosku z dnia 17 kwietnia 2015r. o umorzenie w całości wszystkich należności uniemożliwiło rozważenie przez Kolegium możliwości umorzenia choćby odsetek i rozłożenia na raty co dałoby możliwość spłaty w zobowiązania w przyszłości. Jednocześnie organ odwoławczy poinformował, iż istnieje możliwość zwrócenia się do Prezydenta Miasta P. z podaniem o rozłożenie na raty lub odroczenie terminu spłaty należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego umorzenie należności R. L. z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył R. L., zarzucając zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Naruszeniem normy prawa materialnego – art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. – jest wskazywanie przez organy na wieloletnie niepłacenie alimentów przez skarżącego i moralna ocena tego zachowania, co jest przesłanką pozaustawową. Stanowi to również o naruszeniu przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie autora skargi organy nie oceniły też należycie sytuacji dochodowej i rodzinnej, nie uwzględniając wniosku skarżącego w sytuacji niekwestionowanego korzystania przez jego rodzinę ze świadczeń pomocy społecznej, nie ustaliły pogarszającego się stanu zdrowia skarżącego i jego żony, nie oceniły zgromadzonej dokumentacji medycznej, nie przeanalizowały słusznego interesu skarżącego, nie wskazały też jaki interes społeczny ma prymat przed interesem skarżącego. Organy nie wyjaśniły, czy skarżący i jego żona (zgodnie z orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności) rzeczywiście mają możliwość podjęcia pracy lekkiej w warunkach pracy chronionej, nie ustaliły umiejscowienia zakładów pracy chronionej względem miejsca zamieszkania skarżącego i jego żony, możliwości i kosztów dojazdu skarżącego i jego żony do takich zakładów, czy w zakładach tych prowadzona jest (była) rekrutacja i jak często bywa ona prowadzona. Tym samym nie podjęto próby ustalenia rzeczywistej możliwości poprawy sytuacji dochodowej skarżącego i jego rodziny. Wadliwe jest też ustalenie przez organy, że stałe miesięczne wydatki na utrzymanie rodziny skarżącego opiewają na kwotę 320,06 złotych, podczas gdy wiedzą powszechnie znaną i niewymagającą dowodu (art. 77 § 4 K.p.a.) jest, że dwójka schorowanych ludzi nie jest w stanie utrzymać się za taką kwotę w skali miesiąca; Organy nie rozważyły możliwości spłaty długu, wynoszącego ponad 28.000,00 zł, w kontekście uzyskiwanych przez rodzinę skarżącego dochodów w łącznej wysokości 684,00 zł miesięcznie. Powyższe uchybienia są podstawą zarzutu naruszenia zasad postępowania, określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 15 k.p.a., polegającego na braku przeanalizowania przez organ II instancji okoliczności przedmiotowej sprawy, zgromadzonych dowodów etc. i skupienie się przez organ II instancji wyłącznie na ocenach dokonanych przez organ l instancji. Nadto, na podstawie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów (nowe dowody): orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 21 sierpnia 2015 roku; karta informacyjna z leczenia szpitalnego z dnia 25 lipca 2015 roku; skierowanie do szpitala z dnia 15 września 2015 roku - na okoliczność dalszego, permanentnego i istotnego pogarszania się sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy oraz jego żony, rozszerzenia przyczyn niepełnosprawności oraz niezdolności obojga do podjęcia pracy innej niż praca lekka w warunkach pracy chronionej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną wniosku skarżącego (zarazem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów) stanowi przepis art. 30 ust. 2 powołanej we wstępnej części uzasadnienia ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W przepisie tym ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty z uwagi na sytuację dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego. Wprawdzie unormowanie to expressis verbis odnosi się do świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, stosuje się je jednak również do zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Należy podzielić wyrażany już w orzecznictwie pogląd, iż ograniczenie zastosowania powyższej ulgi zgodnie z wykładnią językową spowodowałby nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, związanych z wypłatą zaliczek alimentacyjnych możliwości ubiegania się o umorzenie należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni nadal taką możliwość posiadają. Ponadto w sposób całkowicie bezpodstawny różnicowałaby sytuację dłużników zobligowanych do spłaty zaliczki alimentacyjnej w zależności od daty wystąpienia przez organ o zwrot świadczeń. Należy też zwrócić uwagę, że przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. jest odpowiednikiem art. 16 nieobowiązującej już ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, w którym w tożsamy sposób zdefiniowano przesłanki umorzenia świadczeń, wypłaconych przez Państwo, gdy rodzic nie realizuje obowiązku alimentacyjnego. Powyższe przemawia za przyjęciem poglądu, że hipotezą zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 30 u.p.o.u.a. objęte są również należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Jest to zastrzeżenie o tyle istotne, że część zadłużenia skarżącego spowodowana jest wypłatą zaliczek alimentacyjnych na rzecz uprawnionego do alimentów dziecka, zaś skarżący jako podstawę wniosku wskazuje właśnie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a.. Nietrafne są zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu, który mógłby wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie sposób uznać, że u podstaw odmowy umorzenia należności legły przesłanki pozaustawowe, to jest dokonana przez organ ocena moralna wieloletniego niepłacenia przez skarżącego alimentów. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w toku postępowania wyjaśniającego ustalono zasadnicze dla rozstrzygnięcia okoliczności związane z sytuacją dochodową i rodzinną skarżącego w kontekście zasadności wniosku. Organy wszak ustaliły, że skarżący jest osobą legitymującą się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem do zatrudnienia w warunkach pracy chronionej, takim samym stopniem niepełnosprawności legitymuje się jego żona, oboje nie posiadają majątku, jedyne źródło utrzymania rodziny stanowią zasiłki stałe, których wysokość również organ ustalił. Sytuację majątkową i rodzinną skarżącego organ ocenił jako bardzo trudną. Ustalenia faktyczne zatem, aczkolwiek lakoniczne, były wystarczającą kanwą do rozważań o zasadności wniosku. W ocenie sądu odwołanie się przez Kolegium do ustaleń, poczynionych przez organ I instancji, jeżeli organ odwoławczy je podziela i akceptuje, nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności i merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji i to w stopniu , który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela zatem zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Nie ma też racji skarżący, zarzucając organowi zaniechanie ustaleń w zakresie realnej możliwości podjęcia przez niego i żonę pracy. Realna możliwość zatrudnienia rzeczywiście jest jednym z czynników określających sytuację materialną i dochodową. Nieporozumieniem jest oczekiwanie od organu, że to on będzie ustalał, czy istnieją zakłady pracy odpowiednie ze względu na stan zdrowia skarżącego i jego żony w pobliżu ich zamieszkania. To nie organ zobowiązany jest do poszukiwania i wskazywania potencjalnych miejsc zatrudnienia, ustalenia, czy istnieją realne możliwości podjęcia pracy, uwzględniającej uwarunkowania związane ze stanem zdrowia skarżącego czy jego żony. Oczekiwanie takich działań organu nie mieści się w obowiązkach wynikających z zasad postępowania, określonych w przepisach art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Z konstrukcji normy zawartej w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. i zasad ogólnych tej ustawy wywieść należy, że to dłużnik alimentacyjny może wykazać, że pomimo dołożenia wszelkich starań nie jest w stanie podjąć zatrudnienia i w konsekwencji poprawić na tyle swoją sytuację życiową, żeby spłacić zadłużenie wobec Państwa. To skarżący miał prawo udowadniać, że podejmował próby zatrudnienia, poszukiwał miejsc pracy. W interesie dłużnika i beneficjenta pomocy społecznej leży wykazanie niepasywnej postawy życiowej w zakresie przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej. Nie jest rolą organu administracji wyręczanie go w tej roli. Nie jest też trafny wniosek o dopuszczenie dokumentów na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, skoro skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika już w toku postępowania administracyjnego. Przesłanki umorzenia należności, o których stanowi przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. należy oceniać w kontekście ogólnych zasad. Przede wszystkim obowiązek alimentacyjny względem dzieci obciąża rodziców. Pomoc Państwa w postaci świadczeń (zaliczki alimentacyjnej czy świadczeń z funduszu alimentacyjnego) wypłacanych osobom uprawnionym do alimentów jest pomocą subsydiarną. Jest ona świadczona nie zamiast a w zastępstwie dłużnika alimentacyjnego, z czego wynika kolejna zasada - obciążenie dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami (art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a.). Trafnie Kolegium wskazuje, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia zadłużenia. Zawsze bowiem podstawą do przejęcia (czasowego) przez Państwo obowiązku alimentacyjnego rodzica jest bezskuteczność egzekucji należnych alimentów, spowodowana z reguły bardzo trudną sytuacją materialną, rodzinną zobowiązanego. Dotyczy to zatem ex definitione osób w bardzo trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Dla zwolnienia się z tego obowiązku dłużnik winien wskazać na okoliczności szczególne, wykraczające poza przyczyny przejęcia obowiązku alimentacyjnego przez Państwo. Sytuacją uzasadniającą umorzenie należności może być bardzo, ale to bardzo zły stan zdrowia, uniemożliwiający samodzielne funkcjonowanie, nie rokujący żadnej poprawy sytuacji finansowej dłużnika alimentacyjnego, ale są to naprawdę bardzo rzadkie przypadki. Nie można bowiem zapominać o tym, że umorzenie ma charakter trwały, co oznacza, że raz umorzone należności nie podlegają już egzekucji. Nie można natomiast wykluczyć pewnych zdarzeń losowych, które mogą się wydarzyć w przyszłości. W niniejszej sprawie dłużnik mógł wykazać próby podjęcia pracy zarobkowej, czy np. wystąpienia z żądaniem obniżenia bądź nawet zniesienia obowiązku alimentacyjnego właśnie z powodu trudnej sytuacji rodzinnej. W ten sposób skarżący mógłby przyczynić się do zmniejszenia stanu zadłużenia. Umorzenie świadczeń należy traktować bardzo wyjątkowo i tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nie chodzi tu zatem o podeszły wiek, czy liczne schorzenia związane z wiekiem. Zły stan zdrowia nie może stanowi samodzielnej przesłanki umorzenia należności. Podobnie jest z bezrobociem. Ten fakt również nie może przesądzać o konieczności umorzenia należności. To samo dotyczy sytuacji, kiedy dłużnik korzysta z pomocy państwa w postaci świadczeń socjalnych. Pasywność skarżącego w przezwyciężeniu istniejącej od lat sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego i jego żony przemawia za przyznaniem w niniejszej sprawie prymatu słusznemu interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym skarżącego. Zgodzić się trzeba z tezą, że organy administracji mają obowiązek niezwykle starannie podejmować decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Każde bowiem umorzenie powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych. W takiej sytuacji jaka zaistniała w rozpatrywanej sprawie byłoby to sprzeczne z założeniami omawianej ustawy i prowadziłoby do niedozwolonej, bowiem rozszerzającej interpretacji przesłanek z art. 30 ust. 2 omawianej ustawy. Natomiast, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odmowa umorzenia zadłużenia w całości wraz z odsetkami nie zamyka skarżącemu drogi do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie częściowe czy rozłożenie na raty. Z uwagi na powyższe, nie znajdując uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). ał