II SA/Łd 184/19

Dnia 10 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej E. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy S. odmówił E. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych – jednorodzinnych wraz z instalacjami i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce ewid. 319, położonej w obrębie [...] – W., gm. S. W uzasadnieniu decyzji dokonano analizy zgodności inwestycji z przesłankami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 dalej powoływanej jako u.p.z.p.). Organ uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora występują jedynie działki niezabudowane, stanowiące tereny upraw rolniczych, co uniemożliwia określnie parametrów technicznych dla projektowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast pozostałe warunki, określone w art. 61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p. organ uznał za spełnione. W odwołaniu od powyższej decyzji E.K. podniosła, że została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w sprawie i rozstrzygnięcie wydano przedwcześnie. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania wraz z projektem decyzji otrzymała dopiero w dniu 14 listopada 2018r. i w dniu 18 listopada 2018r. złożyła uwagi do jej projektu, które nie zostały uwzględnione. Ponadto, w ocenie odwołującej organ dopuścił się nieuzasadnionego zawężenia wielkości obszaru analizowanego, tj. do trzykrotności szerokości frontu, podczas gdy to jedynie obszar minimalny. W ocenie E.K. doszło również do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji właścicieli sąsiadujących ze sobą działek, ponieważ wzdłuż drogi powiatowej nr [...] jest kilka działek dla których wydano pozytywne decyzje o warunkach zabudowy dla tożsamych inwestycji, na przykład dla działki nr ewid. 318, która graniczy z działką nr ewid. 319. Odwołująca powołała się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2016r., sygn. akt II SA/Sz 686/16. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołano się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2, art. 59 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5. oraz na w/w Rozporządzenie Ministra Infrastruktury, uznając, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. W analizowanym obszarze, w wymaganych granicach (trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 93 m.) nie występują działki zabudowane, co stoi w opozycji do zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z u.p.z.p. Tym samym organ I instancji prawidłowo stwierdził niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Równocześnie organ II instancji wskazał, że istotnie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z pisma na które powołuje się skarżąca, wnosiła ona o wprowadzenie korekty do analizy architektoniczno – urbanistycznej, polegającej na powiększeniu obszaru analizowanego. Ta kwestia była zaś przedmiotem rozważań autora analizy, który uznał, że brak jest podstaw do powiększenia tego obszaru. W ocenie organu II instancji niesłuszny jest również zarzut odnośnie nierównego traktowania skarżącej i właściciela działku nr ewid. 318, gdyż ta działka jest szersza w części frontowej, co przekłada się na wielkość obszaru analizowanego, ale również położona jest bliżej zabudowanej działku o nr 215/12 – tj. ostatniej działki zabudowanej zwartej jednostki urbanistycznej jaką tworzy zabudowana część wsi W. E. K. zaskarżyła powyższą decyzję do tut. Sądu. W uzasadnieniu zarzuciła nieustalenie, że wzdłuż drogi publicznej do której dostęp ma przedmiotowa działka położone są również działki zabudowane, w związku z czym działki te powinny stanowić punkt odniesienia dla oceny analizowanej działki w kontekście spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, a także że niesłusznie zawężono interpretację pojęcia działka sąsiednia wyłącznie do działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanej działki i w konsekwencji nieuwzględnienie nieruchomości położonych wzdłuż tej samej drogi publicznej. E. K. podniosła, że SKO zbadało jedynie położenie działki nr 319 względem działki 215/12, pomijając znajdującą się w bliższej odległości zabudowanej działki nr 200/16. Skarżąca ustaliła również, że w ostatnich latach zostało wydanych kilkanaście pozwoleń na budowę na terenach rolnych zlokalizowanych w okolicy działki 319, co świadczy o tym, że realizowane są tam tożsame inwestycje z mniejszych działek wydzielonych z działek o nr 215, 202, 200, 328. Wskazała również, że nie wzięto pod uwagę dokumentu pt. Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., zgodnie z którym najlepszym przeznaczeniem działek rolnych w tym obszarze jest między innymi zabudowa osiedlowa jednorodzinna. Skarżąca wiosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. i rozpatrzenie skargi w trybie uproszonym. W odpowiedzi na Skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, wskazując argumentację podaną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2019 r. Sąd nie uwzględnił wniosku E. K. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i skierował ją do rozpoznania na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kontroli sądu poddane zostało postepowanie prowadzone na podstawie powołanej już ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej powoływanego jako Rozporządzenie. Zasadny jest zarzut niewłaściwej wykładni § 3 ust. Rozporządzenia i w konsekwencji wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego. Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2). Tak więc cytowany przepis wyraźnie określa trzykrotną szerokość frontu działki jako minimum ustalenia granic obszaru analizowanego, zastrzegając, że wyznaczona w ten sposób wielkość nie może być niższa, niż 50 metrów. Oznacza to, iż w przypadku gdy szerokość frontu działki stanowi wielkość, której trzykrotność jest mniejsza, niż 50 metrów, to granice obszaru analizowanego wyznacza nie kryterium podstawowe – trzykrotność szerokości działki – a wskazane w § 3 ust.2 Rozporządzenia 50 metrów. Nie ma zatem racji autor analizy urbanistycznej wskazując, iż przyjęta w przytoczonym przepisie wielkość 50 metrów jest wielkością minimalną a "logiczna interpretacja tego przepisu, jako wykonawczego w stosunku do art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. , w kontekście rozumienia pojęcia sąsiedztwa nakazuje uznać, ze określone w nim odległości pomimo użytego zwrotu " odległości nie mniejszej niż" w zasadzie stanowią górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego". Wniosek taki jest absolutnie nieuprawniony już nawet przy wykładni literalnej powyższego unormowania. Tymczasem takie właśnie błędne założenie stało się w niniejszej sprawie podstawą ustalenia obszaru analizowanego w minimalnej wielkości, w której nie ma żadnej zabudowy. Autor analizy wyjaśnił jedynie, że powiększanie obszaru analizowanego, wyznaczonego w odległości 93 metrów od granic działki nie służyłoby harmonijnemu wkomponowaniu projektowanej zabudowy w istniejącą w sąsiedztwie, dającą się wyodrębnić jednostkę urbanistyczną, a jedynie stanowiłoby próbę znalezienia jakiejkolwiek zabudowy, która usprawiedliwiałaby realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Wniosek taki jednak jest arbitralny, nie wynika bowiem z żadnych ustaleń faktycznych, ale został zaakceptowany przez orzekające w sprawie organy. Niewątpliwie wielkość obszaru analizowanego wyznaczona w oparciu o ww kryteria minimalne jest poprawna, gdy wystarcza do zbadania i określenia wszystkich parametrów nowej zabudowy i zbadania kryteriów określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, iż normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Sytuacja, gdy obszar analizowany wyznaczony w minimalnych granicach nie daje odpowiedzi na pytanie o zachowanie warunków dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji (art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p) winna skłonić organ do podjęcia próby wyjaśnienia, czy w większym obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa, pozwalająca na weryfikację rodzaju i parametrów planowanego przedsięwzięcia. Oczywiście nie jest rolą organu powiększanie obszaru analizowanego w nieskończoność. Jednak co najmniej przedwczesna jest konstatacja o niespełnieniu warunków dobrego sąsiedztwa jedynie w oparciu o tak sporządzoną analizę urbanistyczną. Arbitralny, nie poddający się weryfikacji jest wniosek, iż wyznaczenie większego obszaru analizowanego było niecelowe. Reasumując tę część rozważań, zaakceptowana przez organy wadliwa interpretacja sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego (§ 3 ust.2 Rozporządzenia) doprowadziła do niewyjaśnienia spornych okoliczności faktycznych przesądzających o spełnieniu przesłanek a art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.. Zaniechano bowiem wykonania badań na szerszym obszarze analizowanym, zaś wniosek o niecelowości poszerzenia granic tego terenu nie został należycie uzasadniony. Organ odwoławczy nie naprawił powyższych uchybień, akceptując pogląd niespełnienia przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się jedynie na okoliczność, że nieruchomość skarżącej położona jest na terenach rolnych, niezabudowanych, że nie jest rolą organu poszerzanie obszaru analizowanego w celu odnalezienia zabudowy. Nie sposób zweryfikować wniosku organu odwoławczego, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy na bezpośrednio sąsiadującej działce nie ma znaczenia da oceny zasadności odmownej decyzji w sprawie niniejsze. Rację ma wprawdzie organ odwoławczy, że w każdej sprawie obszar analizowany wyznacza się indywidualnie. Oznacza to, że nawet w przypadku sąsiednich nieruchomości obszar ten nie musi być tożsamy. Nie można zatem wykluczyć, że istnieje podstawa do odrębnych wniosków analizy urbanistycznej w każdym z przypadków. Kolegium powołało się na fakt, że działka sąsiednia jest działką szerszą. Nie wyjaśniono jednak, jak duża jest to różnica raz nie zbadano, jakie granice obszaru analizowanego wyznaczono w sprawie, zakończonej decyzją powoływaną przez skarżącą. Nie wyjaśniono też zarzutu skarżącej, iż dla innych nieruchomości wydano już decyzje ustalające warunki zabudowy, choć powoływała się ona nie tylko na nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą z jej działką. W sytuacji, gdy dochodzi do ustalania możliwości tożsamego rodzaju zabudowy (jednorodzinnej) na dwóch bezpośrednio sąsiadujących nieruchomościach, organ winien szczególnie starannie umotywować odmienne stanowisko przyjęte w późniejszej decyzji. Wymaga tego konieczność prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art.8 § 1 k.p.a.). Niezbędne jest również zachowanie zasady równości wobec prawa. Norma zawarta w art. 32 us.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta zostaje zachwiana, gdy obywatele doznają różnego traktowania w tożsamej sytuacji prawnej. Rolą organu było zatem wyczerpujące i przekonujące wyjaśnienie skarżącej, że jej sytuacja jest na tyle odmienna, że nie pozwala na ustalenie warunków dla budowy domków jednorodzinnych pomimo, iż właściciel/inwestor uzyskał pozytywną decyzją dla nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób przekonujący i wyczerpujący przesłanek rozbieżnego potraktowania nieruchomości sąsiednich. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że SKO nie zweryfikowało zarzutu skarżącej, że również i dla innych nieruchomości w okolicy wydano decyzje o warunkach zabudowy, choć w odwołaniu wskazano kilka działek. W skardze skarżąca dodatkowo podniosła, że istnieją również ostateczne decyzje pozwoleniu na budowę. Przy czym niepodniesienie tego zarzutu w toku postępowania administracyjnego mogło wynikać z faktu, ze również w postępowaniu odwoławczym doszło do uchybienia przepisowi art. 10 § 1k.p.a.. Reasumując, zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Jak wywiedziono wyżej uchybienia przepisom postępowania doprowadziły do wydania decyzji, która jest co najmniej przedwczesna, bowiem nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych w sprawie okoliczności co do spełnienia przesłanek z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Korekty wymaga przede wszystkim analiza urbanistyczna, którą należy ponowić z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu wykładni § 3 ust.2 Rozporządzenia. Istotnym uchybieniem było naruszenie przez organy zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a.. Wydanie decyzji przez organ I instancji przed upływem terminu, zakreślonego stronie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, zaniechanie powiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ II instancji doprowadziło do niemożności zgłoszenia zarzutów, które okazały się istotne i w konsekwencji które nie zostały należycie przez organy rozpatrzone.. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018.1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. dc