II SA/Łd 1841/03

Dnia 22 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi -Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.), Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, p.o. Sędziego WSA: Renata Kubot – Szustowska, Protokolant : ref. staż Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. G., A. G., G. G., Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz H. G., A. G., G. G. i Z. G. kwotę 310,- zł (trzysta dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 157, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. ) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności: 1/ decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie hali wystawienniczej do sprzedaży hurtowej i detalicznej, miejsc parkingowych wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w R. przy ul. A-B oraz 2/ decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie hal wystawienniczych do sprzedaży hurtowej i detalicznej, miejsc parkingowych wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w R. przy ul. A-B. W jej uzasadnieniu organ orzekający podał, że w dniu 15 marca 2002r. Wójt Gminy R., działając na wniosek Centrum Targowego "A" S.A., wydał decyzję Nr [...] w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie hali wystawienniczej do sprzedaży hurtowej i detalicznej, miejsc parkingowych wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w R. przy ul. A – B. Natomiast decyzją Nr [...] wydaną w dniu [...] na wniosek "B" S.A. Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie hal wystawienniczych do sprzedaży hurtowej i detalicznej, miejsc parkingowych wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w R. przy ul. A – B. H. i A. małż. G., G. i Z. małż. G., M. G., S. C., M. C. – B., R. B. oraz M. D. złożyli w dniu 7 marca 2003r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji. W jego uzasadnieniu wskazali, że decyzje Wójta Gminy R. z dnia [...] i z dnia [...] dotyczą w większości tego samego terenu, a sposób jego zagospodarowania nie jest określony zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym rażąco naruszają przepisy tej ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 13 grudnia 2001r. wydanego na jej podstawie. Zdaniem wnioskodawców kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem zasady, zgodnie z którą decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, może być wydana dopiero po uprzednim uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Wnioskodawcy podnieśli także, iż wnioski o ustalenie warunków zabudowy nie precyzują zakresu i charakteru inwestycji, zaś organ I instancji nie podjął stosownych działań zmierzających do ich sprecyzowania przez inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na treść art. 157 § 2, 156 § 1 oraz art. 28 k.p.a., wskazało, że zbadało legitymację wnioskodawców do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] i stwierdziło, że nie posiadają oni przymiotu strony, gdyż pomimo istnienia sytuacji, w których za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być uznani również właściciele ( użytkownicy wieczyści ) nieruchomości sąsiednich, to nie oznacza to jednak, że w każdej sprawie, bez względu na jej indywidualny charakter oraz rodzaj planowanej inwestycji, przymiot ten im przysługuje. Zdaniem organu orzekającego, z powyższego wynika, iż trudno przyjąć, że taki przymiot przysługuje innym właścicielom nieruchomości oddzielonych od terenu przewidzianego pod inwestycję innymi gruntami, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Teren inwestycji oddzielony jest bowiem od gruntów wnioskodawców działką oznaczoną nr 259/1. Wprawdzie w dacie wydania decyzji z dnia [...] działka oznaczona nr 260, stanowiąca własność H. i A. małż. G., sąsiadowała bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem Centrum Targowego "A ", czego wyrazem było doręczenie tej decyzji w/w osobom, lecz obecnie stan faktyczny na gruncie przedstawia się odmiennie w stosunku do wówczas istniejącego. Działka nr 259, wskazana w decyzji jako teren przewidziany pod budowę przedmiotowej hali wystawienniczej, została podzielona na działki o nr 259/1 i 259/2 ( decyzja o podziale z dnia[...]), z których działka nr 259/1 jest wyłączona spod zabudowy. Następnie działka nr 259/1 uległa kolejnemu podziałowi na działki o numerach: 259/4, 259/5 i 259/6, stanowiące obecnie własność Centrum Targowego "A" S.A. oraz A. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło ponadto, że realizacja przedmiotowej inwestycji pozostaje bez wpływu na sytuację prawną wnioskodawców, a tym samym nie mogą oni skutecznie składać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji przewidzianej do realizacji w R. przy ul. A – B. W konkluzji organ orzekający stwierdził, że w przedmiotowej sprawie żądanie zostało wniesione przez osoby nie będące stronami w sprawie, a ponadto - w jego przekonaniu, zważywszy na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego gm. R. dla jednostki urbanistycznej 49 P,B,S - nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. H. i A. G. oraz G. i Z. G. poprzez swego pełnomocnika złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się zmiany decyzji i orzeczenia zgodnie z wnioskiem, względnie uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W jego uzasadnieniu zarzucili oni, iż rozstrzygając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się zarówno uchybień proceduralnych, jak również materialnoprawnych. Powołując się na treść art. 104 k.p.a. podnieśli, że organ administracyjny rozstrzygnął jedną decyzją dwa wnioski, co pozostaje w sprzeczności z uregulowaniami Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. Natomiast odnośnie stwierdzenia, iż na skutek zmian geodezyjnych doszło do wydzielenia nowych działek w ten sposób, że wnioskodawcy nie są już właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, którą obejmowały decyzje Wójta Gminy R., stanowiącego jej podstawę, H. i A. G. oraz G. i Z. G. wskazali, że przymiot strony w toczącym się postępowaniu wnioskodawcy uzyskali przed nastąpieniem powyższych zmian, a Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości pozbawienia podmiotu statusu strony w toku postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 2 i 3 i w związku z art. 28 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie ponownie podniosło, iż aktualnie H. i A. G. nie mogą skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako że nie są już właścicielami działki sąsiadującej z planowaną inwestycją. Tym bardziej nie mogą o to wnosić G. i Z. G., bowiem nie byli oni stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ani aktualnie nie sąsiadują z terenem inwestycji. Powołując się na treść art. 157 § 2, art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż pomimo tego, że właściciel działki sąsiedniej może być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie oznacza to jednak, że zawsze będzie stroną w postępowaniu nadzwyczajnym. W jego ocenie, o braku interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy przesądzać może fakt zmiany okoliczności faktycznych, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ podniósł ponadto, że pomimo brania udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy przez H. i A. G., to zważywszy na fakt, iż wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego ( które jest nowym, odrębnym postępowaniem ) został złożony po zmianie okoliczności faktycznych, w związku z czym utracili oni interes prawny. Interesu prawnego natomiast nie mieli i nie mają G. i Z. G. H. i A. G. oraz G. i Z. G. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 i 104 k.p.a., podtrzymując swoje argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy opisanym powyżej. Jednocześnie dodatkowo wskazali, że w ramach decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności udzielono również pozwolenia na budowę linii energetycznej w odległości 1 m od granicy z działką nr 260 należącą do skarżących, 5 m od znajdującego się na niej budynku handlowego oraz 1 m od drogi pożarowej, co może powodować zagrożenie dla zdrowia i życia osób uczestniczących w ewentualnej akcji ratunkowej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dodatkowo złożonym piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2004r. pełnomocnik skarżących zarzucił, iż inwestycja polegająca na budowie hali wystawienniczej dla sprzedaży hurtowej i detalicznej ze względu na bardzo duży ruch samochodowy i pieszy, duże zanieczyszczenie środowiska oraz hałas oddziaływałaby nie tylko na właścicieli nieruchomości sąsiednich, ale także na właścicieli nieruchomości będących w bliskiej odległości od planowanej inwestycji, w związku z czym organ poprzez swoją decyzję naruszył art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast artykuł 156 § 1 kpa w punktach 1-7 wyczerpująco wylicza wady, które stanowią podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie decyzji. Podjęcie rozstrzygnięcia w tym trybie może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ może wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej po rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie organ podejmując rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy i zagospodarowania uznał, iż wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony, o którym mowa w art. 28 kpa. W ocenie Sądu decyzja ta została podjęta bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało bowiem, iż realizacja przedmiotowej inwestycji pozostaje bez wpływu na sytuację prawną wnioskodawców z uwagi na to, że nie są oni bezpośrednimi sąsiadami inwestora, a tym samym nie mogą oni skutecznie składać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] , ustalająca na wniosek Centrum Handlowego "A" S.A. w R. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy hali wystawienniczej do sprzedaży hurtowej i detalicznej, miejsc parkingowych wraz z niezbędną infrastrukturą, zawiera między innymi warunek dotyczący spełnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Informacja znajdująca się w aktach administracyjnych, przedstawiona przez inwestora w piśmie z dnia 28 stycznia 2002r. o planowanym przedsięwzięciu, wskazuje na to, że hala wystawiennicza o konstrukcji stalowej ma mieć powierzchnię 20 000 m2, w której w 260 boksach ma znaleźć zatrudnienie około 300 osób. Artykuł 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, zapewnia ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, ale może także stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej. Zobowiązuje to organ do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależy on bowiem od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, niegraniczące z daną inwestycją ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001r. sygn. IVSA 594/99 – LEX nr 54166 ). W ocenie Sądu rozmiar i rodzaj przedmiotowej inwestycji stwarzał konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji na działki skarżących, mimo, iż na skutek podziału nieruchomości również skarżący H. i A. G. nie są już bezpośrednimi sąsiadami inwestora. Bez poczynienia odpowiednich ustaleń w tym przedmiocie, które organ ograniczył jedynie do zażądania wypisu z ewidencji gruntów, brak było – w ocenie Sądu – podstaw do podjęcia decyzji odmawiającej skarżącym przymiotu strony, czyli decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ( por. dodatkowo wyroki NSA: z dnia 10 marca 1999r. sygn. IVSA 2190/98 – LEX nr 47247, z dnia 7 stycznia 2003r. sygn. ISA 2128/02 – M.Prawn. 2003/4/147, z dnia 8 lipca 1999r. sygn. IVSA 2152/97 – LEX nr 47902 ). Z tych względów, mając na uwadze, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 28 i 157 § 3 kpa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) decyzję tę uchylił. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji ( odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ) Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) za bezprzedmiotowe. W przedmiocie zwrotu kosztów Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz.1271 ze zm. ).