II SA/Łd 1842/01

Dnia 30 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie : Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. - Decyzją nr [...] z dnia [...], Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu wniosku Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W., udzielił wnioskodawcy pozwolenia na czasowe, do dnia 30.czerwca 2001r., użytkowanie kiosku prasowego, na działce przy ul. A 9/11 w Ł.. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał "art. 59 ust." w z związku z art. 49 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. – Prawo budowlane ("Dz. Z 2000r., nr 106, poz. 1126, z późniejszymi zmianami") oraz art. 104 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, z późniejszymi zmianami"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż poprzednik prawny Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W., w dniu [...] uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji dla kiosku handlowego – kolportaż prasy, z lokalizacją czasową do dnia 31.grudnia 1995r. Po upływie terminu lokalizacji obiekt był nadal użytkowany, bez zgody stosownego organu. Pismem z dnia 19.kwietnia 2001r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował organ administracji architektoniczo- budowlanej o zakończeniu postępowania w organach nadzoru budowlanego, stwierdzając jednocześnie możliwość prowadzenia postępowania, w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie kiosku. Do pisma załączono m.in. opinię Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. o możliwości przedłużenia lokalizacji kiosku do końca czerwca 2001r. Uwzględniając zatem spełnienie wymogów, określonych w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, po przeprowadzeniu stosownej kontroli, Prezydent Miasta Ł. udzielił pozwolenia na czasowe użytkowanie kiosku. Odwołanie od powyższego orzeczenia złożył pełnomocnik wnioskodawcy, wnosząc o jego uchylenie w części określającej czas trwania pozwolenia i przyjęcie, iż jest to pozwolenie na użytkowanie nieograniczone w czasie. Wskazał, iż zaskarżona decyzja, w zakresie określenia terminu użytkowania, pozbawiona jest podstawy prawnej. Z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego decyzji, brak jest natomiast możliwości ustalenia jakie przesłanki legły u podstaw jej wydania, co wyklucza ocenę ich prawidłowości. Decyzją Nr [...] z dnia [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, wszczęte wnioskiem Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W.. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż decyzją ostateczną z dnia [...], Prezydent Miasta Ł. udzielił poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy pozwolenia na budowę, w treści którego nałożono na inwestora mi.in. obowiązek przestrzegania przy realizacji inwestycji warunków lokalizacyjnych, określonych w decyzji z dnia [...] (decyzji lokalizacyjnej). Jednym z jej warunków była czasowa lokalizacja kiosku – do dnia 31.grudnia 1995r. Jednocześnie zobowiązano inwestora do zawiadomienia organu "o użytkowaniu obiektu w terminie 7 dni przed przystąpieniem do jego użytkowania". Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Prezydenta Miasta Ł., udzielająca pozwolenia na budowę nie nakładała na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, natomiast określała termin użytkowania obiektu – do dnia 31.grudnia 1995r. Zatem orzeczenie organu I instancji, stanowi w istocie zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], w części dotyczącej spełnienia warunku, określającego termin użytkowania, który to warunek nastąpił z dniem 31.grudnia 1995r. Ponieważ zaś zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zaś w rozpoznawanej sprawie "tryb art. 155 k.p.a." nie mógł mieć zastosowania, bowiem warunek pod którym wydana została decyzja nastąpił, wydanie nowej decyzji, w sprawie, która rozstrzygnięta została już uprzednio inną decyzją ostateczną, stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję. W świetle poczynionych ustaleń, za bezprzedmiotowe uznał też prowadzenie postępowania, wszczętego z wniosku Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W., wobec czego w oparciu o art. 105 k.p.a., orzekł o jego umorzeniu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W., podnosząc zarzut naruszenia art.art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 105 k.p.a., 7,77 k.p.a., wniosła o jej uchylenie "w części dotyczącej umorzenia postępowania". W uzasadnieniu podniosła, iż Wojewoda wbrew obowiązkowi "nie ustalił rzeczywistego żądania strony i nie rozstrzygnął sprawy w ramach tego żądania". Stwierdzenie, iż pozwolenie na budowę nie nakładało na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie kiosku nie może, zdaniem skarżącego, być podstawą do przyjęcia bezprzedmiotowości tego postępowania. Ustawa Prawo budowlane, określa bowiem inne sytuacje, w których uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane (np. art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie, pozwolenie na budowę wydano pod warunkiem czasowości lokalizacji kiosku, który to warunek nastąpił z dniem 31.grudnia 1995r. Od dnia 1.stycznia 1996r. przedmiotowy kiosk wymaga legalizacji, zaś organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie pełnej analizy stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż kiosk, będący przedmiotem wniosku, nie powstał w wyniku samowoli budowlanej, wobec czego nie może mieć doń zastosowania regulacja z art. 55 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast fakt, iż decyzja organu I instancji dotknięta była wadą nieważności, obligował organ odwoławczy do jej uchylenia i umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, nie stwierdzono, by zaskarżone orzeczenie naruszało prawo, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przed przystąpieniem do szczegółowego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia podkreślić należy, iż pomiędzy datą wydania zaskarżonej decyzji a datą orzekania przez sąd administracyjny zmianie uległ stan prawny, regulujący materię, objętą zaskarżoną decyzją. Ustawą z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która, co do zasady (z wyjątkiem obowiązku przeprowadzania kontroli budowy), weszła w życie z dniem 11.lipca 2003r., zmieniono bowiem mi.in. treść norm art.art. 49, 55 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.). Ponieważ jednak kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się, jak wyżej wskazano, do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, przeto okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wspomnianą ocenę. Regulacja, dotycząca obowiązku uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie, zawarta była w art. 49 ust.1, art. 55 i art. 71 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.). Każdy ze wskazanych wyżej przepisów, dotyczył wszakże ściśle określonych przypadków, szczegółowo w nich wskazanych, przy czym żaden nie obejmował swoim zakresem stanu faktycznego, podlegającego ocenie w niniejszej sprawie. Art.art. 49 i 55 znajdowały się w Rozdziale 5 ustawy, dotyczącym budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych, natomiast art. 71 regulował zmianę sposobu użytkowania obiektu, w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Regulacja zawarta w art. 55 miała przy tym charakter zbiorczy i wyczerpujący, obejmując swoim zakresem pozostałe wskazane wyżej przypadki. W myśl cytowanego przepisu uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane, jeżeli właściwy organ: 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub 2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub 3) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. 4) zachodziły okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1, 5) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji materialno-prawną podstawą orzeczenia uczynił art. 49 Prawa budowlanego, który zakresem swej regulacji wprost odsyłał do art. 48, stanowiąc, iż nie można nakazać rozbiórki (o której mowa w art. 48), jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Prawidłowa wykładania cytowanego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, iż zakresem jego stosowania objęte były obiekty budowlanego lub ich części, będące w budowie albo wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ czyli tzw. samowole budowlane, w rozumieniu art. 48 ustawy. Jak z powyższego wynika, cytowany przepis nie mógł mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, ponieważ nie została spełniona żadna ze wskazanych w nim przesłanek. Wzniesiony kiosk nie był samowolą budowlaną a koncepcja urbanistyczna zagospodarowania Placu B, zapisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł., uchwalonym przez Radę Miejską uchwałą Nr [...] z dnia [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...], przyjęta w wyniku rozstrzygnięcia konkursu na rozwiązanie urbanistyczne ulic C – A, wykluczała lokalizację tego typu zabudowy wzdłuż południowej pierzei ulicy A. Tym samym zaskarżona decyzja Wojewody [...] w zakresie uchylenia rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Ł. jest prawidłowa. Za chybione uznać zależy wszakże powołanie się w treści orzeczenia na wadę z art. 156 § 1 pk.3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), bowiem orzeczenie organu I instancji nie dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją. Decyzja lokalizacyjna czy też wydane na jej podstawie pozwolenie na budowę, nie dotyczyło pozwolenia na użytkowanie wzniesionego obiektu, określając jedynie charakter obiektu (jako tymczasowy) i końcowy termin jego lokalizacji (31.grudnia 1995r.). Na marginesie już jedynie wspomnieć należy, iż termin ten został następnie przedłużony do dnia 31.grudnia 1998r., ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Jakkolwiek prawidłowość wspomnianego orzeczenia może budzić wątpliwości, badanie jego legalności wykraczało poza zakres niniejszego postępowania, bowiem pozostawało ono bez wpływu na załatwienie rozpoznawanej sprawy (art. 135 p.s.a.). Ponieważ jednak, jak wyżej wskazano, art. 49 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, którego dotyczył wniosek, przeto decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowiło podstawę do wydania przez organ II instancji orzeczenia na niekorzyść odwołującego się (art. 139 k.p.a.). Wskazane uchybienie organu odwoławczego, polegające na błędnie powołanej podstawie uchylenia zaskarżonego orzeczenia, nie miało zatem wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z uwagi natomiast na fakt, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy prawnej do udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie zachodziła żadna z przesłanek wskazanych w art. 55 Prawa budowlanego, przeto rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego uznać należy za trafne, wobec jego bezprzedmiotowości. (art. 105 k.p.a.) (podobnie co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.kwietnia 2003r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 33/00, niepub. w zbiorze urzędowym). Reasumując, wobec faktu, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę, jako bezzasadną oddalono, na podstawie art. 151 p.s.a.