II SA/Łd 185/25

Dnia 16 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2025 roku sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 4 marca 2025 roku znak: RT-II.7511.1.2025 w przedmiocie odmowy umożliwienia przeglądania akt sprawy dotyczącej wspólnoty gruntowej oddala skargę. MR 1. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia 4 marca 2025 r. znak RT-II.7511.1.2025 Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy postanowienie Starosty Poddębickiego z dnia 22 stycznia 2025 r., znak GN.6622.3.2024 odmawiające umożliwienia przeglądania akt sprawy. 1. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 21 listopada 2024 r. adwokat J.P., pełnomocnik W. G., wystąpił o udostępnienie do wglądu i sporządzenia fotokopii akt sprawy o sygn. [...] dotyczącej ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej (o obszarze 52 ha) oraz wykazów obszarów gospodarstw rolnych przez nie posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej położonej na terenie miasta P. Do wniosku załączył kopie pełnomocnictwa oraz pism z 2015 r. w przedmiocie wydania kopii decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że dziadek wnioskodawcy - A.M., widnieje w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. 2. W związku z powyższym Starosta wezwał o przesłanie dokumentów potwierdzających następstwo prawne oraz dokonanie opłaty skarbowej. 3. W odpowiedzi przekazane zostały kopie: postanowień stwierdzających nabycie spadku po W. i W.G. (rodzicach wnioskodawcy, będącego ich jedynym następcą prawnym), odpisu skróconego aktu zgonu W.G., z którego wynika, że zmarła w 1999 r., a jej ojcem był A.M., aktu notarialnego z 1960 r., na podstawie którego doszło do darowania na rzecz W.G. określonej nieruchomości oraz wydruk potwierdzający uiszczenie opłaty skarbowej. 4. Starosta uznał następnie, że przedłożone dokumenty nie są wystarczające dla wykazania następstwa prawnego wnioskodawcy z uwagi na brak dokumentu dziedziczenia przez W. G. po A.M. 5. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem organu, podnosząc, że jego uprawnienie nie wynika z faktu dziedziczenia przez matkę, lecz z umowy darowizny nieruchomości. 6. W konsekwencji Starosta wydał postanowienie z dnia 22 stycznia 2025 r. znak GN.6622.3.2024 o odmowie umożliwienia przeglądania akt sprawy o sygnaturze [...]. 7. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca zarzucił błędne uznanie, że nie udowodnił, iż jest następcą prawnym A.M. przez co pozbawiony został wglądu do akt sprawy. Zarzucił naruszenie art. 73 § 1, 1a, 2 k.p.a. poprzez odmowę wglądu w akta sprawy oraz art. 74 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. Wniósł o dokonanie reasumpcji postanowienia przez Starostę, ewentualnie o zmianę przez Wojewodę Łódzkiego zaskarżonego postanowienia poprzez udzielenie zgody na przeglądanie akt sprawy. Wniósł jednocześnie o przesłuchanie strony. 8. Przekazując zażalenie organowi wyższej instancji Starosta podtrzymał swoje stanowisko, wskazując, że wnioskodawca nie przekazał dokumentów świadczących o tym, że jest spadkobiercą A.M.. Wnioskodawca nie uczestniczył jako strona w postępowaniu administracyjnym [...], a w ewidencji gruntów nie został ujawniony wykaz uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej na podstawie art. 18 ust. 2 u.z.w.g. 9. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 4 marca 2025 r. znak RT-II.7511.1.2025 Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. 1. Po przeanalizowaniu akt sprawy, Wojewoda Łódzki uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Starosta zasadnie uznał, że wnioskodawca nie udowodnił, iż jest następcą prawnym A.M. 2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, tym samym także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Niewątpliwie dostęp do akt będą mieli następcy prawni stron postępowania zasadniczego, ale nie nowe podmioty, które wskazują, że takie prawo im przysługiwało, a nie zostało ono przez organ w postępowaniu zasadniczym zrealizowane. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania, decyduje istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dane postępowanie dotyczy (art. 28 k.p.a.). 3. Z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu głównym, nadto, powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu. Organ dodał, że następstwo prawne może być pod tytułem ogólnym lub stanowić sukcesję singularną. W doktrynie i orzecznictwie dopuszczono, aby czynności cywilnoprawne nieodpłatne stanowiły podstawę następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym. 4. Organ podkreślił, że z przedstawionej przez wnioskodawcę umowy darowizny nie wynika, aby jego dziadek przeniósł na matkę prawo udziału we wspólnocie gruntowej. Co więcej, czynność prawna miała miejsce w 1960 r., natomiast decyzja, o której mowa w art. 8 ust. 1 u.z.g.w. jest decyzją deklaratoryjną i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., tj. na dzień 5 lipca 1963 r. 5. Oznacza to, że gdyby faktycznie na mocy umowy darowizny W.G. nabyła prawo do udziałów we wspólnocie gruntowej musiałaby zostać uwidoczniona w wykazie uprawnionych w decyzji [...]. Tymczasem w wykazie tym figuruje A.M. 6. W.G. mogła oczywiście nabyć uprawnienie w wyniku śmierci A.M., nieuzasadnione jest jednak stanowisko, że organ administracji publicznej może samodzielnie zweryfikować tę kwestię na podstawie aktu zgonu, z którego wynika pokrewieństwo w linii prostej wymienionych lub zeznań wnioskodawcy. 7. Dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób może być bowiem jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 k.c., art. 1027 k.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Skoro wnioskodawca nie chce lub nie może przedstawić takiego dowodu, zdaniem Wojewody rozstrzygnięcie Starosty uznać należy za prawidłowe. 2. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł W.G., reprezentowany adw. P.M. z substytucji adw. J.P. 1. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. błędne uznanie, że W.G. nie udowodnił, że jest następcą prawnym A.M., co ma pozbawiać skarżącego wglądu do akt sprawy, 2. naruszenie art. 73 § 1, 1a, 2 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącemu wglądu w akta sprawy mimo, iż jednoznacznie jest on następcą prawnym A.M.. Naruszenie również w ten sposób art. 74 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. 2. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego organ rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. 3. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że w dniu 16 marca 2015 r. W.G. jako wnuk A.M. zwrócił się do Starosty Poddębickiego o wydanie kopii decyzji z dnia 10 marca 2014 r., znak [...] dotyczącej ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej na terenie Miasta P. (wykaz stanowi załącznik do decyzji). A.M., s. S. i M., widnieje w wykazie jak o udziałowiec 0,0116 o powierzchni 2,31 ha, obręb [...], działka nr [...]. 4. W odpowiedzi na pismo Starosta odpisał, że decyzja ta została podana do publicznej wiadomości zainteresowanym poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń UM w P. w dniach od 12 marca 2014 r. do 26 marca 2014 r. 5. Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany, że decyzja ta jest do wglądu w aktach sprawy [...] prowadzonej przez Wydział Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami (pokój nr [...]). 6. Z kolei w dniu 21 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu o udostępnienie mu wglądu w akta sprawy [...]. 7. W odpowiedzi skarżący został wezwany do udowodnienia, że jest spadkobiercą A.M. 8. Przy piśmie z dnia 13 grudnia 2024 r. zostały przesłane do organu: a) akt notarialny z dnia [...] października 1960 r., z którego wynika, że: A.M. jest ojcem W. M.; A.M. działając jako przedstawiciel ustawowy W.M. (przed wyjściem za mąż przez W. i zmianą nazwiska na G.) nabył na jej rzecz nieruchomość; b) postanowienie SR w Ł. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. [...], z którego wynika, że spadek po W.G. nabywa W.G.; c) postanowienie SR w Ł. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2001 r., sygn. [...], na mocy którego spadek po W. G. nabywa W.G.; d) odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że W.G. nosiła nazwisk o rodowe "M.", a jej ojcem był A.M. 9. Zdaniem strony skarżącej z powyższego wynika jednoznacznie, że W.G. jest wnukiem A.M. przez urodzenie się z W.G. córki A.M., a wobec tego zostało udowodnione, że skarżący jest następcą prawnym A.M. w linii prostej. 10. Ponadto, skoro kiedyś decyzja była wywieszona publicznie, to nie sposób zrozumieć, dlaczego obecnie następca prawny A.M. nie może mieć do niej dostępu. Wobec powyższych argumentów skarżący ma interes prawny w uzyskaniu dostępu do akt sprawy, a organy Państwa nie powinny utrudniać obywatelom poszukiwania po swoich przodkach majątku, co jest niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ ponownie podkreślił, że przepisy prawa dopuszczają wgląd w akta sprawy jedynie stronom postępowania, zaś następca prawny zmarłej strony, ma do tego prawo, pod warunkiem wykazania swego statusu odpowiednim dowodem - stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: 3. Skarga nie jest zasadna. 1. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). 3. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stało się postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 4 marca 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Poddębickiego z dnia 22 stycznia 2025 r. o odmowie umożliwienia skarżącemu przeglądania akt sprawy dotyczącej ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nie posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej położonej na terenie miasta P. 4. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że stosownie do art. 51 ust. 3 Konstytucji RP Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. 5. Zgodnie zaś z art. 73 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), [dalej: "K.p.a."], strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zgodnie natomiast z art. 74 § 2 K.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. 6. Jak wynika z treści cyt. wyżej art. 73 § 1 K.p.a. prawo dostępu do akt posiada strona postępowania, zaś w przypadku wielości stron każda z nich. W świetle powołanego wyżej przepisu organ dysponujący aktami sprawy obowiązany jest zatem ocenić czy podmiot występujący z żądaniem dostępu do akt sprawy ma status strony w postępowaniu głównym. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że po zakończeniu postępowania administracyjnego dostęp do akt winny mieć tylko podmioty posiadające status stron w tym postępowaniu. 7. Zdaniem Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że po zakończeniu postępowania zasadniczego organ nie ustala, nie weryfikuje na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt, odrębnie i na nowo kręgu uczestników postępowania zasadniczego. Dostęp do akt będą mieli wówczas następcy prawni stron postępowania zasadniczego (por. wyrok WSA w Krakowie z 25.10.2023 r., II SA/Kr 1104/23; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego" (tak np. NSA w wyroku z 30.04.2020 r., II OSK 1297/19). Przytoczone wyżej poglądy prawne w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Incydentalny charakter postępowania o udostępnienia akt sprawy, wyklucza możliwość weryfikacji przez organ podmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego, jakiego organ dokonał po wszczęciu tego postępowania. 8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu rację ma Wojewoda Łódzki, że skarżący nie wykazał, iż jest następcą prawnym A.M. będącego uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej, o której mowa w decyzji z dnia 10 marca 2014 r. oraz będącego wskazanym w wykazie uprawnionych, załączonym do decyzji z dnia 10 marca 2014 r. znak: [...]. 9. Wskazać należy, że interes prawny uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej wyraża się w prawie tego uprawnionego do bycia stroną każdego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest jego udział w tej wspólnocie (por. U. Fronczek: Interes prawny strony postępowania administracyjnego a ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Przegląd Sądowy 2013, nr 11-12, s. 132-145). 10. Skarżący wywodzi natomiast swoje uprawnienie do przeglądania akt sprawy sygn. [...] z faktu bycia spadkobiercą W.M. (córki A.M.), która została obdarowana własnością nieruchomości opisanej w akcie notarialnym z dnia [...].10.1960 r. 11. Skarżący nie wykazał jednak, że umowa darowizny z dnia [...].10.1960 r. dotyczyła nieruchomości przynależnej do wspólnoty gruntowej, o której mowa w decyzji z dnia 10 marca 2014 r. Bezsporne jest bowiem, że z wykazu obszarów gospodarstw posiadanych przez uprawnionych do udziału we wspólnocie, stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 10 marca 2014 r., wynika, iż A.M. dysponował gospodarstwem o pow. 2,31 ha. Umowa darowizny na rzecz matki skarżącego W.M. dotyczyła natomiast nieruchomości o pow. 28 arów (dla której nie było urządzonej KW i dla której nie założono zbioru dokumentów). Brak jest jednak zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że nieruchomość o pow. 28 arów wchodziła w skład gospodarstwa przynależnego do wspólnoty gruntowej i jednocześnie stanowiącego źródło uprawnienia do udziału w przedmiotowej wspólnocie gruntowej. 12. Rację ma jednocześnie Wojewoda, że gdyby darowana matce skarżącego nieruchomość stanowiła uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej, to w wykazie uprawnionych, załączonym do decyzji, widniałyby dane W.M., a nie A.M. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych została bowiem uchwalona w 1963 r., czyli już po dokonaniu darowizny w 1960 r. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowił, że uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Jako uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej organ wydający decyzję w dniu 10 marca 2014 r. uznał A.M., posiadacza gospodarstwa o pow. 2,31 ha, a nie W. M. posiadającą nieruchomość o pow. 28 arów. 13. Wobec powyższego skarżący nie wykazał, że jest uprawniony do wglądu do akt sprawy, której przedmiotem jest udział we wspólnocie gruntowej, z uwagi na fakt bycia spadkobiercą W.M. 14. Warto także zaznaczyć, że decyzja z dnia 10 marca 2014 r. określała wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, dlatego też z uwagi na brak dokumentów legitymizujących nabycie spadku po A.M., nie sposób ustalić kto odziedziczył po A.M. gospodarstwo rolne, z którego posiadaniem związany jest udział we wspólnocie gruntowej, a tym samym kto nabył prawo do udziału w przedmiotowej wspólnocie gruntowej. Przede wszystkim akta sprawy nie potwierdzają zatem, że skarżący jest spadkobiercą po A.M. będącym uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej. Z uwagi na brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku czy też aktu poświadczenia dziedziczenia po A.M. nie wiadomo, czy udział we wspólnocie gruntowej, który przysługiwał A. M., wszedł do masy spadkowej po W.M. 15. Ze względu na powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, w tym wskazanych w skardze przepisów K.p.a. ani też innych naruszeń prawa, które winien wziąć pod uwagę z urzędu, a które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. 16. Wobec wszystkich powyższych okoliczności sprawy w ocenie Sądu uznać należy, że kwestionowane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji wydane w przedmiocie odmowy umożliwienia skarżącemu przeglądania akt sprawy (sygn. [...]), są prawidłowe, dlatego też skarga jako niezasadna została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.