II SA/Łd 1852/03

Dnia 11 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A SA w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...](znak: [...]) w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 107 (nr działki 49 w obrębie [...]) na działki nr 49/4, 49/3, 49/2, 49/1 jako niezgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji postanowieniem z dnia [...]. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 107. W uzasadnieniu organ stwierdził, że proponowany podział jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze jednostki [...] obowiązuje bowiem zakaz wtórnych parcelacji, zaś w odniesieniu do jednostki [...] wnioskodawca nie uwzględnił w przedstawionej propozycji podziału przebiegu projektowanej trasy G - przedłużenie ul. B od ul. C do ul. D, E. W zażaleniu na powyższe postanowienie A Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wskazała, że obowiązujące przepisy prawa nie dawały podstaw do żądania od wnioskodawcy koncepcji urbanistyczno - architektonicznej zagospodarowania terenu mającej poprzedzać podział nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż bezwzględny zakaz podziału nieruchomości jest w planach miejscowych niedopuszczalny. Zakaz podziału nie jest bowiem zasadą podziału, o której mowa w art. 10 ust. l pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Strona podniosła również, iż przy wydawaniu postanowienia pominięto fakt, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. nie wykluczają w jednostkach urbanistycznych [...], możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia, mocą postanowienia z dnia [...] utrzymało w mocy kontestowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach stanowiska organ podał, iż w myśl art. 93 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność taką opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa wyżej jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości. Nie ulega więc, zdaniem organu wątpliwości, że zgodność podziału z planem zagospodarowania przestrzennego jest podstawową przesłanką dopuszczalności podziału, o którym ostatecznie rozstrzyga decyzja administracyjna. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w obszerny sposób przedstawił regulację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwóch jednostek urbanistycznych oznaczonych symbolami [...] oraz [...]. Dalej organ wywodził, iż bezpośrednią podstawą przy wydawaniu decyzji związanych z zagospodarowaniem terenu jest plan zagospodarowania przestrzennego z wykorzystaniem koncepcji urbanistyczno - architektonicznej. Jak wskazał organ przedmiotem podziału ma być nieruchomość położona w dwóch jednostkach urbanistycznych, z których w jednej wprowadzony został bezwzględny zakaz parcelacji, w drugiej zaś - zmiany związane z zagospodarowaniem terenu wymagają sporządzenia koncepcji urbanistyczno - architektonicznej. A ponieważ przedstawiona propozycja podziału przewiduje wydzielenie nowych działek gruntu również w obrębie jednostki [...], nie może budzić wątpliwości, że podział ten pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi ustaleniami planu. W odniesieniu zaś do jednostki [...] organ podkreślił, że ustalenia planu dopuszczają na tym terenie przekształcenie istniejącej struktury przestrzennej. Nie ma więc przeszkód do dokonania podziału gruntów zlokalizowanych na obszarze tej jednostki, aczkolwiek podział ten możliwy jest przy wykorzystaniu koncepcji urbanistyczno – architektonicznej, co wynika wprost z planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienia te, w ocenie organu, są odpowiedzią na zarzut podnoszony w zażaleniu, a dotyczący braku podstawy do żądania przez organ orzekający koncepcji zagospodarowania terenu. Nadmieniając organ wyjaśnił, że w stanie faktycznym sprawy żądanie złożenia stosownej koncepcji pozostaje także w zgodzie z treścią § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130). Po myśli tego przepisu, do wniosku o podział nieruchomości należy dołączyć wstępny projekt podziału opracowany na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, uzupełnionych w razie potrzeby niezbędnymi dla projektu podziału elementami zagospodarowania terenu. Kolejnym warunkiem dopuszczalności podziału, na obszarze jednostki [...] jest uwzględnienie, wynikającego z planu, przebiegu projektowanej trasy G - przedłużenie ul. B od ul. C do ul. D, E. W ocenie organu bezspornym jest, że złożony wstępny projekt podziału nie uwzględnia rezerwy terenu pod przyszłą trasę. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w postępowaniu o podział nieruchomości nie dokonuje się oceny prawidłowości planu. Tryb tworzenia planu bądź wprowadzania w nim zmian uregulowany jest przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717) i odbywa się w ramach innego postępowania. W toku postępowania o podział organ orzekający ma obowiązek zbadać tylko czy proponowany podział jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu oraz przepisami szczególnymi. Przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ustosunkowując się do zarzutu pominięcia w postanowieniu organu I instancji ustaleń planu zagospodarowania, które nie wykluczają w jednostkach urbanistycznych Z.E3.12 i G.Z3.7 możliwości realizacji zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w istocie w zaskarżonym postanowieniu powołano wyłącznie te ustalenia, które dotyczą podstawowej funkcji omawianych terenów oraz te, które bezpośrednio odnoszą się do kwestii podziałów. Organ II instancji przytoczył wszystkie ustalenia obowiązujące dla przedmiotowych terenów, w tym związane z realizacją zabudowy. Przy czym podało również, że w obu tych jednostkach dopuszczona jest realizacja zabudowy, ale fakt ten pozostaje bez wpływu na opinię co do zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Mając jednak na względzie, że opisane okoliczności (zakaz wtórnych parcelacji w jednostce [...] i nieuwzględnienie przebiegu projektowanej trasy G w jednostce [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko organu I instancji w zakresie braku możliwości dokonania podziału zgodnie z przedstawionym projektem. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A Spółka Akcyjna wskazała, iż postanowienie jest niezgodne z prawem, w szczególności z racji naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem strony żądanie przedstawienia koncepcji urbanistyczno- architektonicznej nie ma podstawy prawnej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien stanowić podstawę wydawania decyzji administracyjnych wprost, bez konieczności opracowywania dodatkowej dokumentacji pośredniej. Strona kontestuje również bezwzględny zakaz podziału nieruchomości wprowadzony przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sprawie doszło do naruszenia reguł postępowania administracyjnego, bowiem organy, przy rozstrzyganiu sprawy powinny współpracować ze stroną. Organy nie wytłumaczyły stronie co ma zrobić z gruntem, który stanowi jej własność, a przede wszystkim nie wyjaśniono sposobu zagospodarowania i wykorzystania terenu oraz nie wskazano czego strona skarżąca może oczekiwać, gdyż obszar ten służy tylko interesowi publicznemu. Stanowi to naruszenie postanowień Konstytucji RP w zakresie dotyczącym ochrony własności. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podało, iż treść skargi sprowadza się do powtórzenia argumentów przedstawionych w zażaleniu, a które to zdaniem organu mogą być podnoszone na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zarówno procesowego, jak i materialnego. Na wstępie podać należy, iż zgodnie z regulacją art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli unormowania art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Materialno – prawną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność ma dotyczyć zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Podział nieruchomości – art. 93 ust. 3 – nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 4 i 5). Przepis art. 94 określa sytuacje, w których nie ma na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast norma art. 95 określa sytuacje, w których podział może nastąpić niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten pozwala na taki podział, gdy ma on na celu zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami (pkt 1), wydzielenie działki gruntu znajdującej się pod budynkiem, niezbędnej do prawidłowego korzystania z niego, jeżeli budynek ten został wzniesiony w dobrej wierze przez samoistnego posiadacza (pkt 2), wydzielenie części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa (pkt 3), realizację roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustaw (pkt 4), realizację przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych (pkt 5), wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej (pkt 6) bądź wydzielenie działki budowlanej jako działki niezbędnej do korzystania z istniejącego budynku, w którym ustanowiono odrębną własność co najmniej jednego lokalu (pkt 7). Konkludując, zgodność z planem miejscowym jest zasadniczym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości, w tym sensie, że podział musi być zgodny z planem miejscowym zarówno pod względem przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Istnieją wyjątki od tej zasady, ale są one ściśle reglamentowane treścią przepisów art. 94 i 95. W stanie faktycznym sprawy, Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] zaopiniował projekt podziału nieruchomości jako niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Jak wywodziły organy, powodem negatywnego zaopiniowania podziału była sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z postanowieniami planu teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość zlokalizowany jest na obszarze dwóch jednostek urbanistycznych oznaczonych symbolami: [...]oraz [...]. W odniesieniu do jednostki [...] plan wprowadza zakaz wtórnych parcelacji. Natomiast w odniesieniu do jednostki [...] funkcjonuje wymóg, iż bezpośrednią podstawą przy wydawaniu decyzji związanych z zagospodarowaniem terenu jest plan zagospodarowania przestrzennego z wykorzystaniem koncepcji urbanistyczno – architektonicznej. W przypadku jednostki [...] istnieje jeszcze wymóg, aby podział uwzględniał przebieg projektowanej trasy G – przedłużenie ul. B od ul. C do ul. D, E. A ponieważ w jednostce [...] obowiązuje zakaz wtórnych [...] nie uwzględnia przebiegu projektowanej trasy, brak jest możliwości pozytywnego zaopiniowania podziału. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko przedstawione przez organy obu instancji. Znajdująca się w aktach administracyjnych "Informacja o ustaleniach dla terenu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego – Tekst skrócony" potwierdza ustalenia poczynione przez organ, które to zostały obszernie opisane w uzasadnieniu kontestowanego postanowienia. Organ właściwy do wydania opinii ma obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. W szczególności zobowiązany jest do zbadania celu podziału oraz zamierzonego przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału. Podstawowym dokumentem, z którego można wnioskować te kwestie stanowi przedstawiona przez stronę "Koncepcja zagospodarowania terenu ul. A / ul. F / rzeka Ł. stanowiąca podstawę do regulacji prawnej i decyzji o podziale nieruchomości". Analiza tego dokumentu wskazuje również, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności opisanych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd analizując sprawę nie dopatrzył się równocześnie naruszenia przepisów procedury. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż zasadniczym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ramach postępowania opiniującego organ bada czy zaproponowany podział jest zgodny z planem miejscowym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej są jednoznaczne i bezsprzeczne. Dokumentami, które organ winien posiadać, aby prawidłowo wyrazić opinię jest projekt podziału i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ w ramach takiego postępowania nie gromadzi materiału dowodowego, w postaci zeznań świadków czy konieczności przeprowadzenia wizji lokalnej. W tej sytuacji zarzut strony dotyczący braku współdziałania organu ze stroną w trakcie orzekania jest zupełnie bezzasadny. Również argument strony skarżącej dotyczący powinności organu w nakierowaniu na zmiany w koncepcji urbanistycznej jest całkiem bezpodstawny. W szczególności organy orzekające w postępowaniu w przedmiocie zaopiniowania podziału nieruchomości, czy też już właściwego podziału nie mają uprawnień do wpływania na wolę strony w zakresie koncepcji zagospodarowania terenu. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.