II SA/Łd 186/13

Dnia 18 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 roku z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Ł. K. G. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu wniosku I. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], Nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania stronie świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po rozpoznaniu wniosku I. P., decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił jej przyznania prawa do świadczenia pieniężnego. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy własne wcześniejsze rozstrzygnięcie. Na późniejszym etapie postępowania organ, po rozpoznaniu wniosku strony, odmówił zmiany własnej wcześniejszej decyzji z dnia [...] w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego (decyzja z dnia [...], Nr [...] i z dnia [...], Nr [...]). Następnie strona pismem z dnia 31 lipca 2012 roku wystąpiła o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego w trybie ustawy z dnia 31 maja 1996 roku. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku z dnia 31 lipca 2012 roku. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...], Nr [...] uchylił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę wniosku z dnia 31 lipca 2012 roku do rozpoznania. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pismem z dnia 23 października 2012 roku zwrócił się do I. P. o sprecyzowanie w jakim trybie należy rozpoznać jej wniosek z dnia 31 lipca 2012 roku. W treści pisma organ wskazał stronie możliwe tryby prowadzenia postępowania. W piśmie z dnia 30 października 2012 roku strona oświadczyła, iż wniosek z dnia 31 lipca 2012 roku należy rozpoznać w trybie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 roku o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] odmówił przyznania I. P. uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 25 lutego 2011 roku o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 72, poz. 380). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił merytoryczne przesłanki przyznania prawa do świadczenia pieniężnego i opisał ustalony w sprawie stan faktyczny związany z deportacją i pracą I. P. wykonywaną w okresie drugiej wojny światowej. Polemizując z treścią ustaleń przedstawionych w decyzji z dnia [...] I. P. złożyła, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] uchylił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania stronie uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ umarza postępowania, jeśli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. W ocenie organu brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku strony zarówno w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w trybie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 roku. Nadto, strona kierując do organu wniosek nie powołała się na przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie art. 145 lub art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego I. P. opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż trudno zrozumieć 3 strony języka prawniczego osobie, która przez wywiezienie do pracy przymusowej nie miała możliwości zdobyć wykształcenia. Skarżąca jest osobą starszą i schorowaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] uchylająca wcześniejszą decyzję o tego organu z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącej uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej i umarzająca postępowanie w sprawie. Wyjaśnić jednak trzeba, że w sprawie została już wydana w dniu [...] przez Kierownika Urzędu ostateczna decyzja odmawiająca przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, która jak wynika z akt sprawy nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Późniejsze rozstrzygnięcia wydawane w sprawie miały charakter procesowy. Jak wynika z treści decyzji datowanej na dzień [...] decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). Tymczasem wniosek inicjujący postępowanie na obecnym etapie został oparty na treści art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 roku o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 72, poz. 380). Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej po wydaniu dotychczasowej decyzji nastąpiła zmiana obowiązującego prawa powodująca powstanie nowej sprawy. Otóż, jak wynika z powyższego, ostateczna decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...], podjęta została na podstawie art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej. Nowelizacja tego przepisu dokonana ustawą z dnia 25 lutego 2011 roku weszła w życie od dnia 20 kwietnia 2011 roku. W tej sytuacji organ rozpoznając sprawę zainicjowaną wnioskiem z dnia 31 lipca 2012 roku miał do czynienia z nową sprawą, którą winien rozpoznać i rozstrzygnąć w trybie zwykłym. Niezależnie od powyższego zarzutu – w ocenie Sądu – nie można zaakceptować i uznać za prawidłową wykładni art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu, zaprezentowanej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w wydanych decyzjach. W myśl wspomnianego przepisu represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 roku lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945. Warunkiem przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego jest łączne spełnienie następujących przesłanek: po pierwsze, powinna nastąpić deportacja zainteresowanej osoby, czyli innymi słowy wywiezienie, w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 roku lub też z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945. Po drugie, celem deportacji powinno być wykonywanie pracy pod przymusem, czy też inaczej mówiąc z nakazu okupacyjnych władz niemieckich. Po trzecie, minimalny okres świadczenia pracy przymusowej na deportacji winien wynosić 6 miesięcy. W niniejszej sprawie, co potwierdzają akta administracyjne, Kierownik Urzędu odmówił stronie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, argumentując że wysiedlenie rodziny strony z miejsca zamieszkania nie było spowodowane deportacją do pracy przymusowej, wobec czego nie jest spełniony warunek deportacji do pracy przymusowej. Powyższe stanowisko – w opinii Sądu – nie zasługuje na aprobatę, albowiem sam fakt wysiedlenia z rodzinnej miejscowości nie daje jeszcze wystarczających podstaw do wykluczenia możliwości jednoczesnego skierowania wysiedlanych z tych obszarów rodzin do pracy przymusowej w innych miejscowościach. Dla jednoznacznego stwierdzenia, czy w danym wypadku zachodzą przesłanki z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu konieczne jest rzetelne ustalenie okoliczności dotyczących wywiezienia, jego przyczyny i warunków pracy rodziców wnioskodawczyni, jej organizacji oraz sposobu kierowania do niej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pod pojęciem pracy przymusowej powinno się rozumieć pracę podejmowaną w wykonaniu wyraźnych zarządzeń, czy nakazów władz okupacyjnych, nie zaś pracę podejmowaną z konieczności zdobycia środków na utrzymanie. Jednak z akt niniejszej sprawy nie wynika, by praca podejmowana przez rodziców strony wynikała z potrzeby zapewnienia egzystencji rodzinie, a nie z przymusowego skierowania, co sugeruje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie NSA ugruntował się również pogląd, iż ustawa z 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, nie uzależnia stwierdzenia deportacji od takich okoliczności, jak odległość na jaką deportowany został wywieziony do pracy przymusowej, jego wiek, czy też rozdzielenie z rodziną. Kryterium pozostaje natomiast wywiezienie na okres co najmniej 6 miesięcy (vide: wyrok NSA z 27 marca 2012 roku, sygn. akt II OSK 468/11, Lex nr 1138199). Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której niewielka odległość miejsca wykonywania pracy przymusowej od dotychczasowego miejsca zamieszkania nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Kierownik Urzędu w pierwszej kolejności winien przeanalizować, czy zachodzą podstawy prawne do weryfikacji ostatecznej decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pieniężnego. Kierownik Urzędu winien zbadać, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa przemawiają za zmianą decyzji. Wyniki tych ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w kompletnym materiale dowodowym, zaś ich ocena winna zostać zaprezentowana w odpowiadającej przepisom obowiązującego prawa, decyzji administracyjnej, uwzględniającej ocenę prawną i stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazania co do dalszego postępowania przedstawione w niniejszym orzeczeniu. Na marginesie podkreślić należy, że wszelkie okoliczności objęte postępowaniem dowodowym miały miejsce niemalże 70 lat temu, do tego strona postępowania to osoba starsza. Okoliczności te organ powinien uwzględnić w trakcie oceny poszczególnych dowodów i faktów zaistniałych w sprawie. Odnosząc się do argumentacji skargi skierować należy do organu zarzut naruszenia art. 9 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią pierwszego z wymienionych przepisów, organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast stosownie do zasady przekonywania (art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego), organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla zasady przekonywania, a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Strona skarżąca, czyli osoba starsza, bez wykształcenia prawniczego, jak wskazała w skardze nie była w stanie w pełni zrozumieć treści uzasadnienia decyzji organu. Lektura uzasadnienia decyzji potwierdza ten argument strony, co przesądza o postanowieniu organowi także zarzutu naruszenia art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ formułując uzasadnienie decyzji powinien mieć na uwadze, iż kieruje je do osoby starszej, bez prawniczego wykształcenia, zatem rzeczone uzasadnienie nie może wyczerpywać się wyłącznie na formułowaniu tez w języku ściśle prawniczym. Niezbędne jest również wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w sposób jak najbardziej zrozumiały dla adresata decyzji. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. a.tp.