II SA/Łd 187/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. W dniu 13 września 2007 roku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wpłynął wniosek M.R. (obecnie S.), reprezentowanej przez matkę Z.S., przesłany przez Komornika Sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym dla Ł., o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na córkę P.R., wraz z zaświadczeniem o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i zaświadczeniem o wysokości wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 104, art. 108 kpa oraz art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił M.R. prawa do zaliczki alimentacyjnej na dziecko P.R. na okres od dnia 1 września 2007 roku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zaliczka alimentacyjna przysługuje wówczas, gdy wnioskodawca zamieszkuje na terytorium RP przez okres zasiłkowy, podczas gdy matka wnioskodawczyni oświadczyła w dniu 4 października 2007 roku, że M.R. przebywa w Hiszpanii od roku 2004. W odwołaniu od powyższej decyzji matka wnioskodawczyni podniosła, iż oświadczenie dotyczące pobytu M.R. w Hiszpanii zostało podyktowane przez urzędniczkę i dlatego jest błędnie interpretowane, ponadto przebywanie na terytorium innego kraju, na zaproszenie przyjaciela, który pokrywa koszty podróży i pobytu nie oznacza zamieszkiwania na terytorium tego kraju. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 pkt 5, art. 7, art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz art. 1 ust. 3, art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w sprawach nieuregulowanych przepisami ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ustawodawca odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia przysługują osobom, jeśli zamieszkują na terytorium RP przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Organ II instancji uznał, iż pobyt w Hiszpanii przez większą część roku kalendarzowego, poza miejscem zameldowania i zamieszkania córki, posiada cechy założenia tam ośrodka swoich interesów osobistych i majątkowych oraz ustanowienia centrum swojej życiowej działalności. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.R. podniosła, iż mieszka wraz z córką w Ł., a jedynie od roku 2004 wyjeżdża, dwa lub trzy razy w roku, do Hiszpanii w celach turystyczno – rodzinnych. Wyjazdy te trwają od tygodnia do miesiąca, czasem dwóch. Skarżąca oświadczyła, iż nigdy nie pracowała w Hiszpanii i nie pobiera tam żadnych świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż Filia [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wielokrotnie próbowała bezskutecznie przeprowadzić wywiad środowiskowy z P.R. w celu ustalenia jej sytuacji życiowej, jednak pod wskazanym adresem zamieszkania nikogo nie zastano, a strona nie zgłaszała się na wezwania. Ponadto w dniu 17 stycznia 2008 roku pracownik MOPS przeprowadził ze skarżącą wywiad środowiskowy, z którego wynika, iż skarżąca oraz jej córka utrzymują się z pomocy finansowej konkubenta skarżącej, który przebywa i pracuje za granicą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U.Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 5 lit. a) ustawy osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W świetle powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, iż osobą uprawnioną do otrzymania zaliczki alimentacyjnej jest dziecko, któremu na podstawie prawomocnego wyroku sądowego zasądzone zostały alimenty, a którego w postępowaniu administracyjnym reprezentuje rodzic samotnie je wychowujący. Podkreślenia przy tym wymaga, iż rozpoznając prawo do zaliczki alimentacyjnej w niniejszej sprawie okoliczności tej nie można tracić z pola widzenia. Podstawą prawną dla odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej stał się dla organów administracji przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992) stosowanego w związku z odesłaniem zawartym w art. 18 ust. 2 ustawy, w myśl którego świadczenia przysługują obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują oni na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenie, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Ustalając miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia, organy administracji skoncentrowały się wyłącznie na osobie M.R. i zupełnie pominęły miejsce zamieszkania P.R., będącej przecież osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 5 lit. a) ustawy. Wobec powyższego należy uznać, iż odniesienie warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych do osoby M.R., a w konsekwencji potraktowanie M.R. jako osoby uprawnionej na gruncie ustawy, nastąpiło z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 ustawy. W ocenie składu orzekającego, ustalenie miejsca zamieszkania matki dziecka jest istotne w aspekcie tego, czy jest ono zgodne z miejscem zamieszkania dziecka, a więc, czy osoba uprawniona pozostaje na wychowaniu osoby samotnie wychowującej dziecko, nie zaś tego, czy spełniona została przesłanka określona w art. 2 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy administracji, na podstawie zebranego materiału dowodowego, ustaliły, iż M.R. zamieszkuje poza granicami kraju, tj. w Hiszpanii, a do kraju przyjeżdża dwa razy w roku na dwa miesiące. W oparciu o powyższe, organy stwierdziły, iż dwumiesięcznej obecności w kraju nie można uznać za zamieszkiwanie, a zachowanie strony posiada cechy założenia centrum życiowej działalności poza miejscem zameldowania i zamieszkania córki P.R. Na uwagę zasługuje jednakże fakt, iż materiału dowodowego, w oparciu o który organy administracyjne wywiodły, iż M.R. nie posiada miejsca zamieszkania na terytorium kraju, nie można w żaden sposób uznać za wyczerpujący i kompletny. W konsekwencji, rozstrzygnięcia zapadłe w toku postępowania nie mogą podlegać akceptacji, gdyż wydane zostały z uchybieniem podstawowych zasad postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. I tak, należy podkreślić, iż na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego przyjęto, iż na organie administracyjnym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Organ ten ma ponadto obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Tymczasem jak wynika z akt sprawy, organ administracji oparł się jedynie na oświadczeniu matki wnioskodawczyni – Z.S., złożonym w dniu 4 października 2007 roku. Według oświadczenia, M.R. przebywa w Polsce dwa miesiące w roku. Treść tego oświadczenia została następnie podważona przez samą Z.S. w złożonym odwołaniu, jednak organ odwoławczy nie ustosunkował się w sposób szczegółowy do powyższego faktu. Ponadto podkreślenia wymaga, iż organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej w dniu [...], zaś dopiero pismem z dnia 7 listopada 2007 roku zainicjowane zostało postępowanie mające na celu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia, czy M.R. wychowuje dziecko oraz czy przebywa na terytorium kraju. Powyższe stanowi pogwałcenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które nakazują wydanie decyzji po bezspornym ustaleniu okoliczności faktycznych, nie dopuszczają zaś sytuacji, w której w pierwszej kolejności zapada rozstrzygnięcie, a następnie podejmowane są działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Należy więc zwrócić uwagę, że skoro nie przeprowadzono jednoznacznych i niespornych ustaleń faktycznych, to nie zasługuje na akceptację przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego negatywnych dla wnioskodawcy konsekwencji prawnych. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zasługują na uchylenie z uwagi na naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 2 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także z tej przyczyny, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak jednoznacznego ustalenia charakteru wyjazdów i pobytów skarżącej na terytorium Hiszpanii. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji wyjaśnią w sposób niebudzący wątpliwości, czy M.R., obecnie S., była osobą samotnie wychowującą dziecko, mającą miejsce zamieszkania na terytorium kraju, biorąc pod uwagę również oświadczenia składane przez skarżącą w spornym zakresie. Organy administracji wezmą również pod uwagę fakt, iż czasowe przebywanie poza granicami kraju nie tylko nie przesądza o zmianie miejsca zamieszkania i przeniesieniu tam centrum interesów życiowych, ale również nie wyklucza możliwości wychowywania dziecka, nawet jeśli faktyczna opieka nad dzieckiem sprawowana jest przez inną osobę z kręgu najbliższej rodziny. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. A.G.