II SA/Łd 188/07

Dnia 24 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz,, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących – K. B. i A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2006 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A z siedzibą w S. wystąpiła do Prezydenta Miasta S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, zjazdu z drogi publicznej i parkingów na terenie działki nr ewidencyjny 262 położonej w S. przy ulicy A . Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 59 ust 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej A ustalił warunki zabudowy na realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej obejmującej budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami i parkingami oraz zjazd z drogi publicznej. Decyzja została zaopatrzona w dwa załączniki: część tekstową warunków i zasad zagospodarowania oraz część graficzną. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono iż: 1. działka objęta wnioskiem położona jest w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. po przeprowadzeniu analizy funkcji i parametrów zabudowy na działkach sąsiednich ustalone zostały parametry dla nowej zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3. dla realizacji wnioskowanej inwestycji nie jest konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i A. małżonkowie B., właściciele sąsiedniej działki. W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali decyzję organu I instancji w odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy 750 m² i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 10,5 m. Powołując się w szczególności na § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołujący się wnieśli o ponowne przeanalizowanie wielkości powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wyjaśnili, że zabudowa sąsiednich działek ma zdecydowanie odmienne parametry od wynikających z wydanej decyzji, bowiem wszystkie sąsiednie działki mają zabudowę jednorodzinną. Poinformowali, że z dniem 28 września 2006 r. nabyli sąsiednią działką z zamiarem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a lokalizacja w ich sąsiedztwie budynku o proponowanych parametrach w sposób znaczący pogorszy użytkowanie działki. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, iż zdaniem Kolegium planowana inwestycja spełnia łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na wyrażoną w powyższym przepisie zasadę "dobrego sąsiedztwa" stwierdzono, iż z załączonej do akt analizy urbanistycznej sąsiedniego terenu wynika, że na sąsiednich działkach występuje zabudowa mieszkaniowa, przede wszystkim budynki mieszkalne jednorodzinne. Jednak dla działki nr 266/1 mieszczącej się w obszarze szeroko rozumianego sąsiedztwa wydana została decyzja o warunkach zabudowy na realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz adaptację istniejącego na niej budynku na cele garażowo -gospodarcze. W ocenie Kolegium w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasada "dobrego sąsiedztwa" zostałaby naruszona, jeśli planowana inwestycja byłaby rażąco sprzeczna i w żaden sposób nie dałaby się pogodzić z dotychczasową mieszkaniową zabudową sąsiedniego terenu. Uznano, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Zdaniem organu II instancji nie wolno kwestii funkcji terenu interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Dalej wyjaśniono, iż konkretyzacja wymagań dotyczących interesu osób trzecich nastąpi w trakcie dalszych etapów, a szczególnie w odrębnym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Kolegium naruszenie interesu osób trzecich wyrażone w odwołaniu jest przedwczesne i na etapie ustalenia warunków zabudowy może jedynie polegać na wykazaniu naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, gwarantujących określone interesy prawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i K. B. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonym decyzjom zarzucono rażące naruszenie prawa poprzez błędną interpretację art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem skarżących zaskarżone decyzje nie uwzględniają dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W pobliżu planowanej inwestycji nie ma bowiem ani jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Podniesiono, iż wzniesienie budynku o powierzchni 750 m² i wysokości 10, 5 m na działce 2800 m² spowoduje powstanie chaosu urbanistycznego i naruszy stosunki sąsiedzkie. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniesiono o oddalenie skargi. Wyjaśniono ponadto, iż włączenie wyników części opisowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania sąsiedniego terenu do uzasadniania decyzji, zamiast ustanowienia ich odrębnym załącznikiem do decyzji, zdaniem organu II instancji, nie stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uczestnicy postępowania H. i J. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że organ II instancji rozpoznał odwołanie K. i A. B. wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach postępowania administracyjnego, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania obowiązkiem organu II instancji jest ustalenie, czy odwołanie wniesione zostało przez stronę postępowania i czy wniesione zostało z zachowanie ustawowego terminu. Doręczenie decyzji oznacza wprowadzenie jej do obrotu prawnego, a dla adresata decyzji uzyskanie rozstrzygnięcia w danej sprawie i ustalenie jego praw i obowiązków poprzez uzyskanie określonego stanowiska organu orzekającego w sprawie. W art. 16 § 1 K.p.a. została ustanowiona ogólna zasad trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Wzruszenie takiej decyzji jest bowiem możliwe tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednym z nich jest stosownie do treści art.129 § 2 K.p.a. wniesienie odwołania do organu II instancji w ustawowym terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Jeżeli od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która w postępowaniu I instancji nie brała udziału, a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeśli bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ( por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wyd. C.H. Beck 1996, str. 564 i nast.). W niniejszej sprawie sytuacja jest podobna, aczkolwiek nie analogiczna. W dniu wydania decyzji przez organ I instancji ([...]) właścicielką nieruchomości oznaczonej nr 261/1, sąsiadującej z nieruchomością , co do której złożono wniosek o ustalenie warunków zabudowy była bowiem B. S., której bezspornie przysługiwał przymiot strony postępowania. Organ I instancji doręczył jej odpis decyzji w dniu 27 września 2006 r., a zatem 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania dla tej strony postępowania upłynął w dniu 11 października 2006 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że B. S. w dniu 28 września 2006 r. sprzedała stanowiącą jej własność nieruchomość K. i A. małżonkom B., którzy nie brali udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji i dopiero w dniu 12 października 2006 r. złożyli wniosek o potraktowanie ich jako strony tego postępowania. W tym samym dniu organ I instancji, nie badając kwestii uostatecznienia się decyzji wydanej w dniu [...] doręczył A. B. odpis tej decyzji, zaś organ II instancji rozpatrzył odwołanie wniesione przez K. B. i A. B. w dniu [...]. Stosownie do treści art. 129 § 2 K.p.a. skuteczne wniesienie odwołania przez małżonków B. mogło nastąpić w terminie 14 dni od ostatniego doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu. Organ II instancji okoliczność tę przeoczył i nie ustalił, czy odwołanie wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu przysługującego dotychczasowym stronom postępowania. Po upływie tego terminu, jak wywiedziono to wyżej, małżonkowie B. nie mogliby skutecznie wnieść odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie przez organ wyższego stopnia, działający jako organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzji odnoszącej się do decyzji ostatecznej organu I instancji, powoduje, że decyzja organu II instancji dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a. (vide: wyroki NSA: z dnia 18.11.1999 r., I SA 330/99, LEX nr 48749 w Warszawie; z dnia 10.11.1999 r. IV SA 2273/98, LEX nr 48734 w Warszawie; z dnia 16.11.2001 r. V SA 235/00, LEX nr 81351 w Warszawie). Organ II instancji winien zatem jednoznacznie ustalić, czy skarżący wnieśli odwołanie przed uostatecznieniem się decyzji organu I instancji, a w konsekwencji, czy zaistniała podstawa do jego merytorycznego rozpoznania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 sentencji wyroku).