II SA/Łd 188/17

Dnia 24 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 roku sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę. a.tp. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.), art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 4 , art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 930 ze zm. – dalej jako: ustawa) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r. poz. 1058), § 1 pkt 13 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Miasto Ł., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia z dnia [...], zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] o ustaleniu opłaty za pobyt K. G. w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w Ł. przy ul. A, zmienioną decyzją z dnia [...], oraz decyzją z dnia [...], w części dotyczącej opłaty K. G., w ten sposób, że ustalił opłatę K. G. w wysokości 1.068,19 złotych miesięcznie od dnia 1 września 2016r. W terminie przewidzianym prawem K. G. złożyła od powyższej decyzji odwołanie. Strona stwierdziła, iż prawo nie działa wstecz: "Do końca listopada 2016r. obowiązuje mnie decyzja z dnia [...](...) z opłatą za pobyt w DPS-ie ustaloną w wysokości 854,48 złotych. Decyzja, od której się odwołuję, uprawomocniłaby się po 2 tygodniach od jej otrzymania przeze mnie, (...), gdybym się od niej dziś nie odwołała. Oznacza to, że moc prawną nabrałaby dopiero 2 listopada b.r. i obowiązywałaby dopiero od grudnia 2016r." W obszernym uzasadnieniu strona opisała stan faktyczny, zwróciła uwagę na swoją sytuację zdrowotną i wydatki związane z leczeniem oraz koszty prac remontowych w domu. Strona dodała, iż aktualnie spłaca pożyczkę w wysokości 319,34 zł miesięcznie, ponosi koszty utrzymania rachunku w banku oraz kapitalizacji odsetek, co daje kwotę 346,34 zł miesięcznie oraz opłaca leki i opatrunki w wysokościach odpowiednio 255,02 zł we wrześniu 2016r. i 283,03 zł w miesiącu październiku 2016r. Ostatecznie wskazała, iż po dokonaniu koniecznych opłat, przy uwzględnieniu dotychczasowej odpłatności pozostaje jej do dyspozycja kwota jedynie 38,13 zł i wniosła o pozostawienie opłaty na dotychczasowym poziomie. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło ocenę i stanowisko wywiedzione przez organ I instancji. Kolegium wskazując na odpłatny charakter pobytu w domu pomocy społecznej przywołało szereg przepisów prawa materialnego, w oparciu o które wydana została decyzja w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, iż co do zasady - obwiązek ponoszenia kosztów utrzymania w całodobowej placówce opiekuńczej uzależniony jest od wysokości dochodu osiąganego przez mieszkańca domu pomocy społecznej. Podkreślił, że na gruncie powoływanych przepisów prawa materialnego nie ma dodatkowo znaczenia, w jaki sposób strona rozporządza uzyskanym dochodem. Organ związany treścią art. 8 ocenia jedynie, czy powstałe przysporzenie majątkowe stanowi ustawowe źródło dochodu oraz czy wskazane zobowiązania mogą stanowić podstawę do jego pomniejszenia. Sam fakt natomiast możliwości dysponowania dochodem, jego przeznaczenie oraz wpływ jaki wywiera na sytuację życiową nie jest przedmiotem oceny i nie stanowi podstawy do interpretowania przepisów w sposób dowolny. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], ustalił miesięczną opłatę za pobyt strony w DPS w Ł. od dnia przyjęcia do placówki w następujący sposób: K. G. w wysokości 897,79 zł, zaś Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby zobowiązane. Organ ustalił, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 25 kwietnia 2016r. orzekł o przyznaniu K. G. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2016 r. Zgodnie z treścią powołanej decyzji należności za okres od czerwca do lipca 2016 r. zostały wypłacone wraz ze świadczeniem za miesiąc sierpień 2016 r. Organ odwoławczy zauważył, iż strona od sierpnia 2016 r. osiąga dochód w wysokości umożliwiającej regulowanie kosztów utrzymania się w domu pomocy społecznej w kwocie 1.068,19 zł miesięcznie, co pozostaje w zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - mając na uwadze poczynione ustalenia w stanie faktycznym i w stanie prawnym - stwierdziło, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Ł. zaskarżoną decyzją zasadnie dokonał zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...], i prawidłowo przyjął, iż zmiana ta powinna obowiązywać od dnia 1 września 2016 r. Wskazał na zapis art. 106 ust. 5 ustawy jako podstawę zmiany decyzji ustalającej wysokość opłaty oraz stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy może być wydana ze skutkiem ex tunc. Kolegium, mając na względzie stanowisko sądów administracyjnych stwierdziło, iż w dacie zaistnienia przesłanki do zmiany wysokości opłaty za pobyt w DPS w Ł., obowiązywał przepis wiążący z daną przesłanką - zmianą wysokości dochodu K. G. możliwość tej zmiany. Prezydent Miasta Ł. był zatem uprawniony do dokonania, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, zmiany decyzji tego organu z dnia [...], od dnia 1 września 2016 r. W przedstawionym stanie faktycznym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odnosząc się do treści odwołania, stwierdziło, iż okoliczności w nim podniesione pozostają poza oceną organu, a co za tym idzie nie mają wpływu na wynik sprawy. Zasada niedziałania prawa wstecz - na którą to powołuje się strona - co do zasady dotyczy ustanawiania prawa, a nie jego stosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. G. opisała stan faktyczny sprawy, zwróciła uwagę na błąd liczbowy w zaskarżonej decyzji dotyczący wysokości opłaty za pobyt w DPS i wskazująca na zasadę, w myśl której prawo nie działa wstecz wniosła o pozytywne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Zdaniem sądu tego rodzaju naruszeń nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zmieniającą własną ostateczną decyzję z dnia [...] o ustaleniu opłaty za pobyt skarżącej w DPS, zmienioną decyzją z dnia [...] oraz decyzją z dnia [...]. Dla potrzeb merytorycznych rozważań istotne jest, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] zmienił opisaną ostateczną decyzję (z dnia [...]) ustalającą opłatę za pobyt w DPS, w ten sposób, iż ustalił skarżącej opłatę w wysokości 1068,19zł miesięcznie od dnia 1 września 2016 r. U podstaw wydania opisanego rozstrzygnięcie legło ustalenie faktyczne, mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym, iż w sierpniu 2016 roku uległa zmianie sytuacja dochodowa skarżącej w związku ze wznowieniem wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] orzekł o przyznaniu stronie świadczenia od dnia 1 czerwca 2016 r., przy czym zgodnie z decyzją należność za okres od czerwca do lipca 2016 r. zostały wypłacone wraz ze świadczeniem za miesiąc sierpień 2016 r. W następstwie organ stwierdził, iż od sierpnia 2016 r. skarżąca osiąga dochód w wysokości umożliwiającej regulowanie kosztów utrzymania w DPS wyliczył bowiem, iż na dochód strony składa się świadczenie emerytalne w wysokości 1317,31 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 208,67 zł, łącznie 1525,98 zł. Wobec powyższego organ prawidłowo ocenił, iż w sprawie nie znajdzie zastosowania unormowanie art. 106 ust. 3b ustawy, gdyż kwota zmiany dochodu wynosiła 208,67 zł, tym samym przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (63,40zł) i zachodzi podstawa do zmiany wysokości opłaty. Prawidłowo także stwierdził organ, iż w świetle okoliczności sprawy orzec należy stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy, w myśl którego decyzję administracyjną zmienia się na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany m.in. sytuacji dochodowej – co bezsprzecznie miało w niniejszej sprawie miejsce. Pamiętać bowiem należy, iż ustawodawca wskazuje na odpłatny charakter pobytu w domu pomocy społecznej. Co do zasady - obwiązek ponoszenia kosztów utrzymania w całodobowej placówce opiekuńczej uzależniony jest od wysokości dochodu osiąganego przez mieszkańca domu pomocy społecznej i bez znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty pozostaje sposób rozporządzania przez mieszkańca domu pomocy społecznej swym dochodem, wysokość opłaty ustalana jest według jasno określonych reguł m.in. w art. 61 ustawy. Zdaniem sądu stan faktyczny ustalony w sprawie tj. bezsprzeczna zmiana sytuacji dochodowej skarżącej, w wysokości wykluczającej zastosowanie art. 106 ust. 3b ustawy, uzasadniała zmianę decyzji z dnia [...] w części dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt skarżącej w DPS. W efekcie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił począwszy od 1 września 2016 r. opłatę w nowej wysokości. Wobec powyższego nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, iż organy naruszyły zasadę niedziałania prawa wstecz. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela pogląd prezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. a także aprobowany w orzecznictwie, że deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. Niewątpliwie każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, jakim jest decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (vide: orzecznictwo i piśmiennictwo przywołane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, a także orzeczenia NSA: z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 221/16, z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16, z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 855/16 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób podzielić oceny skarżącej, iż organ zamienił decyzję ustalającą opłatę za pobyt w DPS z mocą wsteczną. Dostrzec należy, iż organ ustalił nową kwotę opłaty począwszy od dnia 1 września 2016 r., zatem wskazał jedynie początek okresu, nie był on zamknięty przedziałem czasowym, co wklucza ocenę, iż zmiana decyzji stanowi jej zmianę z mocą wsteczną. Zdaniem sądu przedstawionej oceny nie zmienia fakt, iż decyzja wydana została w dniu [...] a nowa kwota opłaty ustalona została od dnia 1 września 2016 r. Wydanie decyzji w tym samym jeszcze miesiącu choć nieco później niż początek okresu, jakiego dotyczy nowa wysokość świadczenia samo w sobie nie przesądza, iż decyzja wydana została z mocą wsteczną, co za tym, iż organ naruszył zasadę nie działania prawa wstecz. Jak wskazane zostało wcześniej, do uznania, że decyzja została wydana z mocą wsteczną, potrzeba jeszcze rozważenia okoliczności sprawy. A te wyczerpująco ustalone dla potrzeb kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie pozwalają w ocenie sądu na uznanie, że decyzja została wydana z mocą wsteczną. Z tych wszystkich względów ustalenie co do zmiany sytuacji dochodowej skarżącej zasadnie legło u podstaw zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy. Na ustalenie to bez wpływu pozostaje argumentacja i wyjaśnienia skarżącej składane w toku postępowania odwoławczego co do sytuacji materialnej i ponoszonych kosztów remontu mieszkania, spłaty kredytu. Sąd nie kwestionuje, iż strona znajduje się w trudnej sytuacji, przede wszystkim zdrowotnej jednakże nie są to okoliczności, które z urzędu mają wpływ na wynik sprawy. Podobnie bez wpływu na ocenę co do prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje błąd liczbowy w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia, tym bardziej, iż wyliczenia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do dochodu i ustalonej wysokości opłaty nie budzą wątpliwości. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić. ms