II SA/Łd 1890/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: NSA Ewa Markiewicz (spr.) p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z pomocy społecznej oddala skargę. - II SA/Łd 1890/02 UZASADNIENIE E. W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję z dnia [...] , Nr [...], wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. W. od decyzji z dnia [...] wydanej przez Zastępcę Kierownika Filii MOPS Ł. – B., z upoważnienia Rady Miejskiej Ł., w sprawie przyznania zasiłku celowego bezzwrotnego w październiku 2000 r. w wys. 50 zł na częściowe pokrycie kosztów utrzymania (Nr[...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 17 XI 2000 z późn. zm.), art. 2 ust. 4, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64, poz. 414 z 1998 r. z późn. zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), utrzymująca w mocy wymienioną decyzje pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano (miedzy innymi), że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę nie przekracza: 1. na osobę samotnie gospodarującą - 461 zł. 2. na pierwszą osobę w rodzinie - 418 zł. 3. na drugą osobę w rodzinie powyżej 15 lat - 294 zł. 4. na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat - 210 zł. przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności, wymienionych w art. 3 pkt 2 – 11 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdziło, iż sytuacja życiowa i materialna E. W. jest trudna. Prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe; jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP, bez prawa do zasiłku i nie ma własnego dochodu. Odwołujący się zajmuje 1 pokój z kuchnią, w starym budownictwie. Z dofinansowania do czynszu korzystał od maja do października, pobierając dodatek mieszkaniowy w wysokości 35,03 zł. Także stan zdrowia E. W. nie jest dobry, a z powodu choroby wrzodowej żołądka pozostaje on pod stałą opieką lekarską. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że strona spełnia wymogi formalne niezbędne do ubiegania się o przyznanie bezzwrotnej pomocy finansowej. Zaskarżoną decyzją pomoc taką otrzymał, jednak wysokość świadczenia, jest zdaniem odwołującego, nieadekwatna do możliwości zaspokojenia jego elementarnych potrzeb bytowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcza oceniając całokształt sprawy musiało wziąć pod uwagę jej wszystkie okoliczności, zarówno te leżące po stronie wnioskodawcy, jak i te odnoszące się do argumentacji organu I instancji. Podkreślić w tym miejscu należy, że art. 32 ustawy o pomocy społecznej generalnie reguluje kwestie dot. zasiłków celowych, stwierdzając w ust. 1, iż zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności może on być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży /ust. 2 w/w art. Użycie w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" oznacza, iż zasiłek celowy może by przyznany także na inny cel wchodzący w zakres pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". Zasiłek celowy jest więc fakultatywną i jednorazową formą pomocy społecznej, zaś jego przyznanie (bądź też odmowa) odbywa się na podstawie uznania administracyjnego. Oznacza to, że organy administracji rozpatrując wnioski o przyznanie zasiłku korzystają ze swobodnej oceny potrzeb wnioskodawcy na tle sytuacji istniejącej w gminie tzn. mając na uwadze wysokość środków przewidzianych w budżecie na te cele, liczbę osób wymagających wsparcia, ich sytuację rodzinną i majątkową. Z ostatniej informacji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymało z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że na terenie Ł. pomoc w formie zasiłku celowego otrzymały w I półroczu 2002 r. 8857 osoby (o 372 więcej niż w analogicznym okresie ub. roku), zaś koszt tej pomocy wyniósł 1 597.115 zł tj. o 52 848 zł czyli o 3% więcej niż w I półroczu 2001 r. W odniesieniu do Filii Ł.– B., sytuację w tym zakresie przedstawiono w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji I instancji, przy czym zwrócić należy uwagę, iż wśród podopiecznych, którzy w br. skorzystali z pomocy MOPS, znajduje się również E. W. Świadczy o tym notatka służbowa organu I instancji z dnia 5 listopada br., dołączona do akt administracyjnych, z której wynika, że strona objęta była pomocą Ośrodka w formie zasiłków celowych w wys. 50 zł miesięcznie praktycznie przez cały rok 2002 . Jest oczywiście poza dyskusją, iż przyznana pomoc nie wystarcza na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb bytowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło jednak, że utrzymująca się od kilku lat trudna sytuacja finansowa MOPS, zmusza organy administracji do bardzo oszczędnego gospodarowania pieniędzmi tak, aby możliwie największa liczba podopiecznych mogła uzyskać choćby minimalne wsparcie. Istotną okolicznością jest także i to, że krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczeń z uwagi na wzrost bezrobocia systematycznie wzrasta, w proporcjonalnym zaś stopniu nie zwiększają się fundusze opieki społecznej, co zmusza MOPS do odmowy przyznania pomocy pieniężnej w sytuacji, gdy osoba lub rodzina posiada jakiekolwiek własne źródło dochodu; w przypadku zaś, gdy takich dochodów brak – pomoc przyznaje się w bardzo niskich kwotach i niemal wyłącznie z przeznaczeniem na żywność. Na taki właśnie cel E. W. otrzymywał zasiłki celowe w kolejnych 10 miesiącach 2002 roku. Niejako na marginesie tej sprawy podkreślić należy, że z roku na rok coraz więcej podopiecznych korzysta z pomocy w formie zasiłku celowego, co ma bezpośredni związek ze stałym zmniejszaniem środków na zadania zlecone, które pokrywane są z budżetu państwa. W roku 2002, ze względu na zapowiedziany, całkowity brak funduszy z tego budżetu na świadczenia nieobowiązkowe w formie zasiłków okresowych zwykłych, pomoc w postaci zasiłków celowych stała się jedyną formą pomocy fakultatywnej, realizowaną przez MOPS. Ustawa o pomocy społecznej stanowi, iż prawo zasiłku celowego ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że może on być stronie przyznany, jeśli spełnia ona określone kryteria; oznacza to jednak, że organ I instancji może przyznać świadczenie w wysokości odpowiadającej jego aktualnym możliwościom finansowym. Nawiązując do podniesionych w odwołaniu zarzutów, iż przyznana wysokość zasiłku jest niezgodna z Konstytucją wyjaśnić należy, że Trybunał Konstytucyjny rozważał relacje między gwarantowanym Konstytucją RP prawem obywatela do zabezpieczenia społecznego i fakultatywnym charakterem zasiłku, w kontekście możliwości pomocy społecznej. W motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt 15/01 (Dz.U. Nr 138, poz. 1564) Trybunał ten stwierdził, iż cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. W komentarzu do art. 67 Konstytucji wskazuje się, że stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych, jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. Na zakończenie rozważań stwierdzono, że podjęte rozstrzygniecie pozostaje w zgodzie z ogólną normą, zawartą w art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w myśl której potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny być uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i możliwościom – zwłaszcza finansowym – pomocy społecznej. W skardze, wniesionej do Sądu Administracyjnego, E. W. wskazał, że jego odwołanie do Kolegium, dotyczyło przyznania zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia, o którym mówi Konstytucja RP. Skarżący wyjaśnił, że jest osobą samotną, bezrobotną bez prawa do zasiłku. Skarżący poprosił o przyznanie godziwego zasiłku okresowego, z tytułu bezrobocia, zgodnie z Konstytucją RP, która "mówi" o zapewnieniu minimum egzystencji, a zasiłek 50-złotowy, chyba takim zasiłkiem nie jest, zdaniem skarżącego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów skargi. W świetle art. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998 r., poz. 414 z późniejszymi zmianami) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, powołaną do niesienia pomocy osobom i rodzinom, które z różnych przyczyn znalazły się w trudnej sytuacji życiowej i nie są w stanie sprostać tej sytuacji w ramach własnych przedsięwzięć. Uwzględnienie potrzeb osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej następuje wówczas, jeżeli potrzeby te odpowiadają możliwościom finansowym ośrodków pomocy społecznej. W tej sytuacji zrozumiałe jest, że do obowiązków organów pomocy społecznej, powołanych w celu realizacji zadań pomocy społecznej, należy szczególna dbałość o racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami w taki sposób, aby świadczeniami objąć jak najliczniejszą grupę osób pomocy tej potrzebujących. Podstawę prawną decyzji, jeśli idzie o prawo materialne, stanowił m.in. przepis art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Oznacza to, że zasiłek celowy jest formą pomocy społecznej fakultatywnej i jednorazowej, a przyznanie tego zasiłku następuje na podstawie uznania administracyjnego. Organy obu instancji w pełni zachowały reguły postępowania administracyjnego i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wyjaśniły wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Powyższe oznacza, zdaniem Kolegium, że dokonane przez organy obu instancji rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, jako nie noszące cech dowolności, nie naruszające przepisów procedury administracyjnej traktujących o obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz obowiązku wzięcia pod uwagę interesu strony w powiązaniu z interesem ogółu osób i rodzin pretendujących do objęcia ich pomocą społeczną, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Odnosząc się do zarzutów skargi, należało w pierwszej kolejności wyjaśnić, że Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Niezgodność z prawem, skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji, polega zaś (m.in.) na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Zakres kognicji Sądu administracyjnego obejmuje zatem kontrolę legalności decyzji zaskarżonych do tego Sądu, to jest zgodności z obowiązującymi w dacie wydania decyzji, przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. W sprawie niniejszej oznacza to, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, obowiązującymi w dacie jej wydania, a regulującymi tryb i przesłanki przyznawania zasiłku celowego z pomocy społecznej oraz z przepisami postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem legalność zaskarżonej decyzji, Sąd administracyjny uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Co prawda, gdyby skarżący w istocie wnosił o przyznanie zasiłku okresowego (akta administracyjne niniejszej sprawy wniosku skarżącego nie zawierają, a żądanie przyznania zasiłku okresowego zostało zawarte dopiero w odwołaniu od wskazanej decyzji pierwszoinstancyjnej), organ I instancji powinien odnieść się do tego żądania w decyzji wydanej w dniu [...]. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie nie miał jednakże wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, wobec szczegółowego wyjaśnienia i przytoczenia przekonujących argumentów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do braku możliwości przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Jak słusznie podkreślił to organ odwoławczy, organy orzekające w sprawach, które orzekają w granicach uznania administracyjnego, mają prawo wyboru rozstrzygnięcia, zależnie od okoliczności sprawy oraz od wielkości posiadanych środków finansowych na świadczenia z pomocy społecznej, także w formie zasiłku okresowego , jak i celowego. W tej sytuacji ostatecznie również o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku okresowego, jak i o wysokości kwoty przyznanego zasiłku celowego, przesądzają możliwości, a zatem środki finansowe, którymi dysponuje organ pomocy społecznej. Pogląd ten pozostaje w zgodzie z zasadą ogólna, sformułowaną w art. 2 ust. 4 wymienionej ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że potrzeby osoby i rodziny, korzystającej z pomocy, powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ odwoławczy, który wydał zaskarżoną decyzję, wykazał bezspornie, że środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną, są ograniczone i nie zapewniają realizacji wszystkich świadczeń, żądanych przez podopiecznych. W tej sytuacji nie przyznając skarżącemu świadczenia o charakterze fakultatywnym, jakim jest zasiłek okresowy, i przyznając świadczenie w formie zasiłku celowego (także o charakterze fakultatywnym) we wskazanej wysokości, organy orzekające w sprawie niniejszej, nie przekroczyły wyznaczonych przez prawo granic uznania administracyjnego, w ramach którego ten rodzaj pomocy może być przydzielony. Już tylko dodatkowo trzeba wyjaśnić, że wbrew przekonaniu skarżącego, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera przepisu stanowiącego o obowiązku przyznania zasiłku okresowego z pomocy społecznej osobom bezrobotnym. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 2 Konstytucji, obywatel pozostający bez pracy, nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania, ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (por. uzasadnienie przywołanego przez organ odwoławczy, wyroku TK z 20 listopada 2001 r., SK 15/01; OTK ZU 2001, z. 8, poz. 252, s. 1280 – 1281), prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy, jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, przewidzianych przez ustawodawcę w ramach zabezpieczenia społecznego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić.