II SA/Łd 19/03

Dnia 16 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. - Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr[...], z dnia [...], którym odmówiono uwzględnienia wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w D. o zawieszenie postępowania w sprawie oceny legalności prowadzenia budowy budynku handlowo-usługowego na działce położonej w D. przy ul. A przez Panią J. G. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, iż J. G. uzyskała decyzją z dnia [...] Nr[...] , pozwolenie na budowę wymienionego wyżej budynku. Na skutek wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę, w dniu 18 maja 1998 r., roboty budowlane zostały wstrzymane. Postępowanie wznowieniowe zakończyło się ostatecznie wydaniem wyroku z dnia 26 kwietnia 2002 r., syg.akt [...] przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, którym uchylono wszystkie akty administracyjne wydane w postępowaniu wznowieniowym. Sąd uznał, iż brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Po tym orzeczeniu, inwestorka podjęła prowadzenie robót budowlanych. Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "A", złożyła wówczas wniosek o zbadanie legalności prowadzonych robót budowlanych. W przedmiocie tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął czynności wyjaśniające. W dniu 23 sierpnia 2002 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, z uwagi na to, iż przerwa w prowadzeniu robót budowlanych trwała ponad 2 lata. Uzasadniając swój wniosek powołała się na przepis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Inicjując to postępowanie, Spółdzielnia "A" złożyła równocześnie wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie oceny legalności budowy prowadzonej przez J. G., powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem wnioskodawcy od wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę uzależniony jest wynik postępowania w sprawie oceny legalności budowy, co uzasadnia zawieszenie pierwszego z nich. Odmawiając zawieszenia postępowania organy administracyjne orzekające w sprawie stanęły na stanowisku, iż wynik postępowania w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych nie jest uzależniony od wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje bowiem w obrocie prawnym, a roboty budowlane prowadzone są zgodnie z warunkami w niej określonymi. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" zarzucając naruszenie przepisów art. 12 § 1 i art. 97 § pkt 4 kpa wnosiła o uchylenie powołanego na wstępie postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek t.j. postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracyjny powinien zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie można było wydać rozstrzygnięcia, gdyż w kompetencji innego organu leżało merytoryczne rozpatrzenie sprawy polegające na dokonaniu weryfikacji czy funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła czy też nie, a postępowanie było w toku, to zgodnie z powołanym art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie należało zawiesić do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy. Fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje bez znaczenia dla istnienia zagadnienia wstępnego, jeżeli to właśnie ta decyzja jest przedmiotem postępowania przed innym organem administracyjnym w sprawie jej wygaśnięcia a postępowanie to nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ma charakter obligatoryjny. Konieczność zastosowania tego przepisu zachodzi wówczas, gdy postępowanie w konkretnej sprawie administracyjnej, nie może być zakończone bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, iż określony organ administracji prowadzący postępowanie w konkretnej sprawie, nie ma kompetencji do oceny określonych faktów czy zdarzeń, jak również rozstrzygania o nich, a ocena taka, czy rozstrzygnięcie są warunkiem sine qua non do wydania orzeczenia kończącego postępowanie prowadzonego przez ten organ. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez J. G. W toku tegoż postępowania ustalono niespornie, iż wszczęte przez nią roboty budowlane zostały wstrzymane w 1998 r. Przerwa w prowadzeniu robót trwała do 2002 r., czyli ponad 2 lata. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) udzielone pozwolenie na budowę z dnia 6 listopada 1997 r. wygasło z mocy prawa. Fakt ten niewątpliwie powinien być uwzględniony przez prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego, który stosownie do treści art. 84 ust. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy zobligowany jest do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W ramach tej kontroli organ nadzoru bada zgodność wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 ustawy). Oznacza to, iż prowadzący postępowanie w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego stwierdziwszy zaistnienie przesłanek skutkujących wygaśnięciem z mocy prawa udzielonego pozwolenia na budowę, nie może uchylić się od oceny tegoż zdarzenia prawnego i zaniechać działań przewidzianych w art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Należy zauważyć, iż przepis art. 37 prawa budowlanego reguluje dwie różne sytuacje, w których z mocy prawa wygasa decyzja o pozwoleniu na budowę. W pierwszej budowa nie została w ogóle rozpoczęta. Wygaśnięcie pozwolenia na budowę powoduje zatem konieczność wydania nowego pozwolenia na budowę do czego uprawniony jest organ architektoniczno-budowlany. W drugiej zaś, budowa została przerwana na okres powyżej dwóch lat. Wygaśnięcie pozwolenia na budowę w tej sytuacji, wymaga wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Uprawnionym do podjęcia takiej decyzji jest organ nadzoru budowlanego - art. 51 ust. 1a prawa budowlanego (uchwała 7 sędziów NSA z 25.10.2001 r., OPS 9/01 - ONSA 2002/2/59 - uzasadnienie). Powyższe prowadzi do wniosku, iż wynik postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, toczącego się przed organem architektoniczno-budowlanym, nie mógł mieć znaczenia prejudycjalnego na rozstrzygnięcie w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych przez J. G. Uprawnionym do podjęcia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki, nałożenia obowiązków zmierzających do doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do zgodności z prawem, jak i pozwolenia na wznowienie tych robót, które w istocie zastępuje pozwolenia na budowę był wyłącznie organ nadzoru budowlanego. Zawieszenie postępowania w sprawie legalności prowadzonej budowy i oczekiwanie na wynik postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby nieuzasadnione. Odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wobec ziszczenia się przesłanek z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego byłaby bowiem sprzeczna z prawem, a organ nadzoru budowlanego zobligowany byłby do podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W tym czasie nie mógłby natomiast wstrzymać prowadzonych robót budowlanych, nałożyć na stronę jakichkolwiek obowiązków ani też zobligować do uzyskania decyzji innych organów, W rezultacie inwestor prowadziłby roboty budowlane niezgodnie z prawem budowlanym. Podkreślić zaś należy, iż do kontroli zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych uprawnionym jest wyłącznie organ nadzoru budowlanego, a nie organ architektoniczno-budowlany. Tak więc pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ architektoniczno-budowlany, prowadziłoby do wydania ewentualnego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Negatywne rozstrzygnięcie, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, nie mogłoby zaś prowadzić do sanowania sprzecznych z prawem działań inwestora, bowiem organ nadzoru budowlanego, jak wyżej powiedziano, uprawniony do kontroli zgodności z prawem robót budowlanych zobligowany byłby do podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego i doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Tak więc orzeczenie organu architektoniczno budowlanego w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie mogło mieć znaczenia prejudycjalnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.