II SA/Łd 191/09

Dnia 21 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], obie w części dotyczącej punktu 2, 3 i 4 decyzji organu I instancji; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części objętej punktem 1 wyroku nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. działając w oparciu o art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 106 ust. 5, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz. 728), po rozpatrzeniu sprawy D. K., postanowił: pkt 1 ograniczyć czasookres przyznania zasiłku stałego do kwietnia 2008r., pkt 2 świadczenie wypłacone w okresie od maja do sierpnia 2008 roku uznać za świadczenie nienależnie pobrane, pkt 3 zażądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, pkt 4 ustalić spłatę nienależnie pobranego świadczenia w 8 ratach miesięcznych począwszy od listopada 2008r., W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w toku wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 7 sierpnia 2008r., ustalono, iż strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek stały. Jednocześnie D. K. oświadczył, iż w dniu 4 kwietnia 2008r. otrzymał od M.P. kwotę 22 799,55 zł na opłacenie zadłużenia czynszowego, które przekazał na konto Administracji Nieruchomościami Centrum. Organ podniósł, iż zasiłek stały przysługuje osobie całkowicie niezdolnej do pracy w przypadku gdy dochód tej osoby jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 477 zł. Strona nie poinformowała o podjęciu w kwietniu darowizny, która to spowodowała przekroczenie kryterium dochodowego. Organ podał, iż w konsekwencji świadczenie wypłacone w formie zasiłku stałego w okresie maj-sierpień 2008 roku uznać należało za nienależnie pobrane, które stosownie do art. 98 ustawy o pomocy społecznej podlega zwrotowi. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył D.K. wnosząc o jej uchylenie w całości. Uzasadniając odwołujący opisał swoją trudną sytuację finansową, trudności w spłacie zadłużenia czynszowego i brak środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Wyjaśnił, iż zadłużenie czynszowe powstało jeszcze w okresie, gdy korzystał z mieszkania z byłą żoną, po rozwodzie i utracie zatrudnienia nie był w stanie pokryć zadłużenia, za radą radcy prawnego, urzędującego przy MOPS, zwrócił się o pomoc do znajomych, przyjaciół i pomoc taką uzyskał. Oświadczył, iż fizycznie nigdy nie otrzymał pieniędzy, osoba, która pomogła mu osobiście dokonała przelewu na konto Administracji Nieruchomościami Centrum. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przywołując dotychczasowy przebieg postępowania i treść przepisów powołanych w podstawie prawnej Kolegium powtórzyło, iż stronie przyznany był zasiłek stały w wysokości 418 zł miesięcznie od sierpnia 2003 roku na stałe. Jednakże z uwagi na otrzymaną pomoc finansową na opłacenie zadłużenia czynszowego, pomoc została ograniczona w ten sposób, iż zmieniony został czasookres przyznanej pomocy do kwietnia 2008 roku. Jednocześnie zasiłek wypłacony od maja do sierpnia 2008 roku został uznany za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające obowiązkowi zwrotu. Organ wyjaśnił, iż przedmiotowa kwota uzyskana w kwietniu 2008 roku podlega rozliczeniu od miesiąca maja na kolejnych 12 miesięcy, co pozwala na wyliczenie wyższego kryterium dochodowego, co z kolei uzasadnia odmowę przyznania pomocy na kolejne miesiące. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na rażącą niesprawiedliwość i niezgodność z prawem. Uzasadniając podkreślił, iż wbrew twierdzeniom organów uzyskana pomoc finansowa nie była darowizną a pożyczką i z tego tytułu nie może zostać zaliczona do dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które obligują Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego w części obarczonej naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., którą w pkt 1 ograniczył czasookres przyznania zasiłku stałego do kwietnia 2008r., w pkt 2 uznał świadczenie wypłacone w okresie od maja do sierpnia 2008 roku za świadczenie nienależnie pobrane, w pkt 3 zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i w pkt 4 ustalił spłatę nienależnie pobranego świadczenia w 8 ratach miesięcznych począwszy od listopada 2008r. Podstawą prawną zaskarżonych aktów stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz. 728), w szczególności art. 106 ust. 5 ustawy, stosownie do którego decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jak ustalił organ, w kwietniu 2008 roku tj., w okresie pobierania przez stronę zasiłku stałego, skarżący otrzymał darowiznę w kwocie 22 799,55 zł, która umożliwiła mu spłatę zadłużenia czynszowego. Okoliczność powyższa, zmiana sytuacji dochodowej strony, prawidłowo stała się dla organu punktem wyjścia do ponownego przeliczenia dochodu skarżącego, w konsekwencji do ustalenia, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej warunkujące przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. W tym zakresie, w zakresie pkt 1 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, działania organu były prowadzone w poszanowaniu obowiązujących norm prawnych, stąd w powyższym zakresie decyzja ostała się w obrocie prawnym. Jednakże w świetle wykształconego orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny, warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Dopóki decyzja taka nie jest ostateczna, brak jest podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie na podstawie decyzji przyznającej to świadczenie jest świadczeniem nienależnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007r., sygn.akt I SA/Wa 1815/06, dostępny w Systemie informacji Prawnej LEX, Lex Nr 319899). Sama zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie pozostaje w żadnym związku z możliwością nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Prawidłowy tok postępowania winien zatem rozpocząć się od wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji pierwotnej, przyznającej świadczenie, jego zakończenia ostateczną decyzją. Następnie winno zostać wszczęte nowe, odrębne postępowanie w zakresie wysokości nienależnie pobranego świadczenia i obowiązku jego zwrotu. O wszczęciu tego postępowania, zgodnie z art. 61 §4 Kpa, winna zostać powiadomiona strona, której będzie przysługiwało prawo uczestniczenia we wszystkich czynnościach postępowania, wgląd w akta sprawy, prawo składania wniosków, opinii oraz wniosku, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Takie postępowanie będzie bowiem prowadzone w poszanowaniu zasad rządzących postępowaniem administracyjnym a szczegółowo określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Dopiero w tak wszczętym postępowaniu organ podejmie wszelkie niezbędne czynności w celu ustalenia, czy pobrane świadczenie jest nienależnym w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej i rozstrzygnie o konieczności zwrotu, terminie takiego zwrotu i sposobu spłaty. O tym, że w sprawie należności podlegającej zwrotowi winno być wszczęte odrębne postępowanie, świadczy też treść art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Organ pomocy społecznej ma prawo żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z ustawy o pomocy społecznej dopiero po staniu się ostateczną decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2008r., sygn.akt IV SA/Po 806/07, niepubl.) Reasumując, konieczne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie, otwiera się wówczas droga do rozstrzygnięcia czy świadczenie zostało nienależnie pobrane i orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia. Zaskarżona decyzja rozstrzyga jednocześnie o zmianie czasookresu przyznania zasiłku, jak również stwierdza, iż skarżący nienależnie pobrał świadczeniem, określa jego wysokość i nakłada obowiązek zwrotu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przywołane powyższej stanowisko o konieczności rozdzielenia trybu uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie od trybu ustalania wszystkich kwestii związanych z nienależnie pobranym świadczeniem. Taka kolejność podejmowania przez organy administracji decyzji umożliwia pełną kontrolę wszystkich działań organów administracji, na każdym etapie, tak w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego i umożliwia stronie kwestionowanie każdego z rozstrzygnięć. Z tych wszystkich względów konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w części naruszającej obowiązujące normy prawne. W toku ponownego postępowania organ administracji winien mieć na uwadze powyższe rozważania Sądu, nadto formułując uzasadnienie podejmowanych rozstrzygnięć, nie powinien koncentrować się na cytowaniu przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji, konieczna jest subsumcja i jasne wyjaśnienie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, iż zaskarżone decyzje naruszały prawo w części zawierającej orzeczenie o uznaniu świadczenia za nienależne, określeniu jego wysokości oraz nałożeniu obowiązku jego zwrotu i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części objętej pkt 1 sentencji wyroku. ar