II SA/Łd 192/18

Dnia 8 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 roku sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. N., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A D. N. w R. (dalej jako: "inwestor"), a także Stowarzyszenia A z siedzibą w R. (dalej jako: "Stowarzyszenie"), uchyliło decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...], znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach i odmówiło określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "Instalacji do przetwarzania w tym odzysku odpadów innych niż niebezpieczne oraz do zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oraz odpadów niebezpiecznych na działkach nr ewid. 408/5, 409/5, 410/5, 411/5 i 412/5 obręb geodezyjny [...], gm. G.. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1405 ze zm., dalej jako: ustawa bądź u.i.o.ś) oraz § 3 ust. 1 pkt 80 i pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 71, dalej jako: "rozporządzenie") – ustalił z wniosku D. N., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A D. N. w R., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "Instalacji do przetwarzania w tym odzysku odpadów innych niż niebezpieczne oraz do zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oraz odpadów niebezpiecznych na działkach nr ewid. 408/5, 409/5, 410/5, 411/5 i 412/5 obręb geodezyjny [...], gm. G.. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł inwestor i Stowarzyszenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż planowane przedsięwzięcie, jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 80 oraz § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia. Sięgając do treści art. 80 ust. 2 ustawy Kolegium napisało, iż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Jak dostrzegło Kolegium, nie wiadomo na jakiej podstawie organ gminy występując do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. poinformował tenże organ, iż "od 1 stycznia 2004 r. Gmina G. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym jest planowane ww. przedsięwzięcie". Teren przeznaczony pod zainwestowanie objęty jest zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany fragmentu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 120, poz. [...]). Niezrozumiałe dla Kolegium są także argumenty organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji, jakoby plan "w dużej mierze był nieaktualny". Zdaniem Kolegium organ wydający decyzję środowiskową nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń planu miejscowego. Kontrolowanie zgodności planu z odpowiednimi przepisami planistycznymi nie należy do uprawnień tychże organów. Rolą zaś organów jest wyłącznie zbadanie zgodności zamierzeń inwestycyjnych z ustaleniami planu. Dla Kolegium niezrozumiałe jest również uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji odnośnie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, gdzie organ stwierdził, iż "planowane przedsięwzięcie nie będzie w rażący sposób kolidować z ustaleniami planu". W odwołaniu Stowarzyszenia padł zarzut niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. Ponieważ jest to zarzut najdalej idący w sprawie, a zgodność zamierzenia z planem winna być rozważana przez organy wydające decyzje środowiskowe w pierwszej kolejności (bowiem ma ona decydujące znaczenie dla podejmowanych w trakcie postępowania czynności, ale i wpływa na samo rozstrzygnięcie), zatem i Kolegium zobowiązane było w postępowaniu odwoławczym dokonać takiej oceny. Sięgając do treści § 2 i §4 ww. uchwały Kolegium ustaliło, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej (działki nr ewid. 408/5, 409/5, 410/5, 411/5 i 412/5 obręb geodezyjny [...], gm. G.) w ww. planie jest przewidziany na bazę sprzętowo-magazynową i w planie został oznaczony symbolem 2 PS. Nie budzi wątpliwości Kolegium, iż ww. plan był przygotowany pod konkretny rodzaj działalności gospodarczej, a mianowicie wytwórnię mas bitumicznych (obszar oznaczony w planie symbolem 1 PS). Funkcja zagospodarowania terenu określona w planie symbolem 2 PS (baza magazynowo-sprzętowa) służyć miała kontynuacji funkcji wskazanej wcześniej (wytwórnia mas bitumicznych). Są to przeznaczenia podstawowe terenu, które się wzajemnie przenikają, a ta druga funkcja ma być zapleczem technicznym tej pierwszej (normodawca posługuje się przy tym raz pojęciem bazy sprzętowo-magazynowej - § 2, innym razem pojęciem bazy sprzętowo-magazynowej - § 4). Produkcja masy bitumicznej wiąże się wszak nierozerwalnie z tym, że dla prowadzenia tego rodzaju działalności konieczne są place, obiekty budowlane, w których i na których będą przechowywane materiały (surowce) do produkcji mas bitumicznych, sprzęty i maszyny, a także garażowane pojazdy (jeśli taka potrzeba zaistnieje). Za takim rozumieniem powyższej kwestii przemawiają również zapisy planu dotyczące funkcji uzupełniających terenu, które w § 4 odnoszą się do obu funkcji podstawowych (wytwórni mas bitumicznych i bazy sprzętowo-transportowej), bez ich różnicowania. Mowa jest w tym przepisie o infrastrukturze technicznej i urządzeniach komunikacji (parking - miejsca postojowe), zasadach i warunkach zagospodarowania, służących jednocześnie obu terenom. Podobnie skonstruowane są pozostałe uwarunkowania planu w zakresie obsługi terenu, tj. w zakresie infrastruktury technicznej, gospodarki odpadami, ochrony powietrza i urządzeń technicznych, komunikacji. W tym ostatnim przypadku wyraźnie wskazano, iż "transport surowców i gotowej masy bitumicznej będzie odbywał się poprzez drogę dojazdową do bazy 1KD", co potwierdza nierozłączny charakter terenów oznaczonych w planie symbolem 1 PS i symbolem 2 PS. Z powyższego planu nie wynika zaś, iż teren oznaczony symbolem 2 PS (baza sprzętowo magazynowa) może służyć działalności gospodarczej polegającej na budowie instalacji do przetwarzania, w tym odzysku, odpadów innych niż niebezpieczne oraz do zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oraz odpadów niebezpiecznych. W zakresie gospodarki odpadami ww. plan wyraźnie wskazuje, iż na danym terenie ma być segregowanie odpadów, gromadzenie odpadów w stosownych pojemnikach, przeznaczonych dla poszczególnych rodzajów odpadów, gromadzenie odpadów niebezpiecznych w izolacji od powierzchni ziemi i wód, przekazywanie wszystkich odpadów niebezpiecznych do unieszkodliwiania, przekazywanie odpadów komunalnych na składowisko odpadów. Mają to być zatem odpady, które powstają w wyniku działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie, a nie odpady przywożone na ten teren z innych miejsc i podlegające przetworzeniu i odzyskowi. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż nie można było przyjąć, iż zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z ustaleniami planu miejscowego (art. 80 ust. 2 ustawy), a skoro tak, to zasadna jest odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dla tegoż przedsięwzięcia. Z uwagi na stwierdzoną niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym (skutek najdalej idący) za niecelowe Kolegium uznało wypowiadanie się odnośnie warunków, na jakich wydana została decyzja organu pierwszej instancji, a także odnoszenie się do pozostałych zarzutów odwołań. W skardze na powyższą decyzję D. N. wskazał na naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że teren inwestycji dotyczącej działek nr ewid. 408/5, 409/5, 410/5, 411/5 i 412/5 objęty jest planem miejscowym, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do przyjęcia, że teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby organ prawidłowo ustalił tę okoliczność, uznałby, że nie ma podstaw do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym wobec niego braku dla terenu inwestycji; 2. gdyby hipotetycznie przyjąć, że teren inwestycji jest objęty planem miejscowym, autor skargi zarzucił naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy albowiem występuje zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli plan ten został uchwalony. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie decyzji organu całości oraz o przyznanie należnych kosztów postępowania. W motywach skargi jej autor napisał, że organ błędnie przyjął, że teren inwestycji objęty jest planem miejscowym. Świadczy o tym nie tylko treść biuletynu informacji publicznej gminy G., z którego wynika, że taki plan dotyczy miejscowości F. (uchwała Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...]) w której nie jest położony teren inwestycji, ale też treść uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...], z której wynika, że dla terenu inwestycji miejscowy plan ma dopiero zostać opracowany (str. 8 załącznika do ww. uchwały). Co więcej, pismem z dnia 19 maja 2016 r. Wójt Gminy G. poinformował inwestora, że dla terenu objętego planowanym przedsięwzięciem brak jest planu miejscowego. W tej sytuacji błędne jest ustalenie, że teren inwestycji objęty jest planem miejscowym. W związku z tym badanie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego było bezzasadne wobec braku aktualnego planu dla działek terenu inwestycji. Ponadto skarżący wskazał, że gdyby hipotetycznie przyjąć błędne założenie, że teren inwestycji objęty jest planem miejscowym wynikającym z uchwały Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] to i tak nietrafny jest wniosek o braku zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami planu. .Z treści planu organu wynika, że plan dopuszcza gospodarowanie odpadami, w tym niebezpiecznymi. W istocie niezrozumiały w swojej wymowie jest pogląd organu, że mają to być zatem odpady, które powstają w wyniku działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie, a nie odpady przywożone na ten teren z innych miejsc i podlegające przetworzeniu i odzyskowi. W szczególności, jeżeli zdaniem organu teren inwestycji objęty jest planem, który dopuszcza m.in. segregowanie odpadów, gromadzenie odpadów, przekazywanie odpadów, to uzasadnione jest ustalenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli dla tego terenu plan został uchwalony. Jeżeli zatem przyjąć, że dla terenu inwestycji obowiązuje plan miejscowy, to słusznie Wójt Gminy G. w decyzji z dnia [...] ustalił zgodność realizacji przedsięwzięcia z ustaleniami takiego planu. Tym samym Kolegium błędnie przyjęło, że nie można było przyjąć, że zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z ustaleniami planu miejscowego. W konsekwencji organ błędnie przyjął, że zasadnym jest odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, naruszając tym samym art. 80 ust. 2 ustawy. Przede wszystkim w kontekście treści uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...], w tym w szczególności treści § 2 pkt 2 tej uchwały, z której wynika, że został uznany za nieaktualny fragment miejscowego planu wynikający z uchwały Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] i jasnej informacji, Wójta do inwestora, że dla terenu przedsięwzięcia nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, badanie kwestii zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym nie jest możliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Trafne są wnioski organu odwoławczego, że po pierwsze na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) a po drugie, że planowana działalność pn "instalacja do przetwarzania w tym odzysku odpadów innych niż niebezpieczne oraz do zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oraz odpadów niebezpiecznych" jest z ustaleniami tegoż planu sprzeczna. Spór co do obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym wnioskiem należy rozwiązać stosownie do dyspozycji art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie z powyższym unormowaniem "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r.". Tym samym zachowują moc obowiązującą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone po 1 stycznia 1995 roku. Spór w sprawie dotyczy w istocie tego, czy w świetle cytowanego przepisu nadal obowiązuje zmiana planu (uchwalonego w 1986 roku), dokonana uchwałą Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany fragmentu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 120, poz. [...]), czy też utraciła ona moc wraz z utratą mocy obowiązującej planu podstawowego. Przy tym co do zasady strona skarżąca nie kwestionuje faktu, że zapisy nowelizacji dotyczyły m.in. terenu wskazanego we wniosku inwestora pod instalację do przetwarzania i zbierania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Jak wynika z § 1 ust. 1 i 2 ww uchwały, dokonuje się zmiany fragmentu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej rady Narodowej. Zmianą planu zostaje ustalone nowe przeznaczenie gruntów - teren gruntów rolnych o pow. 7,77 ha we wsi P. przeznacza się pod wytwórnię mas bitumicznych oraz bazę sprzętowo – transportową. Przedmiotem ustaleń ww planu są teren wytwórni mas bitumicznych oznaczony na rysunku planu symbolem 1 PS oraz teren rezerwowany na bazę sprzętowo – magazynową, oznaczony na rysunku planu symbolem 2 PS (§2 ust.1 planu). Lektura planu wskazuje, że jego uregulowania szczegółowo i wyczerpująco określają przeznaczenie i sposób zagospodarowania tego terenu. Ponadto, jak wynika z treści uchwały, zmiana planu dokonana była na potrzeby uruchomienia dokładnie określonego rodzaju produkcji. Zatem jego uregulowania mają samodzielny charakter, stanowią zamkniętą całość, w sposób zupełny bowiem określają przeznaczenie objętego nim terenu. Powyższe okoliczności przesądzają o tym, że nowelizację planu dokonaną kwestionowaną uchwałą Rady Gminy G. z 2002 roku należy traktować jako samodzielny byt prawny, regulację zupełną, dotyczącą objętego nią terenu. Tym samym trafny jest wniosek organu II instancji, że nowelizacja powyższa obowiązuje po 31 grudnia 2003 roku jako samodzielny byt prawny, kompleksowo regulujący przeznaczenie wskazanego w nim terenu. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 roku w sprawie IV SA/Po 747/17 (LEX nr 2454699) orzekł, że uchwały podjęte na podstawie przepisów u.p.z.p. w przedmiocie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. mają nadal moc obowiązującą także po wskazanym w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. dniu 31 grudnia 2003 r., jeżeli mają na tyle samodzielny charakter, że mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Odnosząc się do powołanej przez stronę skarżącą uchwały Rady Gminy z [...] G. stwierdzającej, że sporna uchwała z 2002 roku straciła aktualność podnieść należy, że uchwała powyższa nie ma żadnego znaczenia dla określenia mocy obowiązującej uchwały nowelizującej z [...]. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, ani też przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego jedynie na podstawie utraty aktualności. Nie ma w sprawie znaczenia uchwała rady Gminy G. nr [...] z dnia [...], dotycząca terenów wsi F., a więc innego obszaru gminy G. Reasumując tę część rozważań rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., że dla obszaru wsi P., na terenie objętym wnioskiem o ustalenie uwarunkowań środowiskowych obowiązuje miejscowy pan zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty wadliwych ustaleń organu odwoławczego, a wiec naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Strona skarżąca interpretuje zapisy spornej uchwały nowelizującej z [...] jako zezwalające na prowadzenie działalności związanej z gromadzeniem i przetwarzaniem odpadów. Poza sporem jest, ze planowane przedsięwzięcie miałoby zostać uruchomione na terenie oznaczonym na rysunku planu jako 2 PS – teren rezerwowany na bazę sprzętowo – magazynową. Inwestor wywodzi, że zamieszczenie w § 4 pkt II wymagań co do gospodarki odpadami oznacza, że planowana przez niego działalność jest dopuszczalna, skoro na terenie dopuszcza się gospodarowanie odpadami. To wniosek absolutnie nieuprawniony, całkowicie błędny. W powyższym unormowaniu uchwałodawca przyjął, że w zakresie gospodarki odpadami przewiduje się segregację odpadów (a), gromadzenie odpadów w stosownych pojemnikach, przeznaczonych dla poszczególnych rodzajów odpadów (b), gromadzenie odpadów niebezpiecznych w izolacji od powierzchni ziemi i wód (c), przekazywanie wszystkich odpadów niebezpiecznych do unieszkodliwiania (d), przekazywanie odpadów komunalnych na składowisko komunalne (e). Tak więc określone w § 4pkt II pkt a – e. obowiązki dotyczą warunków obsługi terenu, nakładają na prowadzącego wytwórnie mas bitumicznych określone obowiązki stosownie do wymogów ustawy o gospodarce odpadami. Innymi słowy określają obowiązki przedsiębiorcy, którego działalność generuje powstawanie odpadów w związku z prowadzoną produkcją. Nie uprawnia jednak powyższe unormowanie do wniosku, że wskazane obowiązki są tożsame z działalnością polegającą na zbieraniu, przetwarzaniu odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Uzasadniony wniosek organu odwoławczego o niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obligował organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej i w konsekwencji do odmowy ustalenia środowiskowych warunków przedsięwzięcia wobec braku przesłanki z art. 80 ust.2 u.i.o.ś. Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych zarzutów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 28 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017 poz.1369 ze zm.). M.K.