II SA/Łd 193/09

Dnia 20 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w Ł., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) w części merytorycznej i uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku oraz wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 marca 2009 roku. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, decyzją z dnia 10 września 2008 roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał Spółce z "A", w terminie do dnia 31 grudnia 2008 roku, likwidację trzech okien na trzecim piętrze w lokalu mieszkalnym Nr [...], poprzez zamurowanie otworów okiennych murem grub. min. 25 cm w ścianie północnej budynku mieszkalnego poprzecznej oficyny na nieruchomości przy ul. P. [...] w Ł., zlokalizowanego w granicy z nieruchomością przy Al. K. [...] w Ł. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na nieruchomości stwierdzono, że w ścianie północnej poprzecznej oficyny zlokalizowanej w granicy z sąsiednią posesją usytuowane są trzy okna na trzecim piętrze. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że okna te powstały około 1955 roku. Organ I instancji stwierdził, że okna te z całą pewnością naruszały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, które nie zezwalały na budowę okien w granicy działek – art. 196. Aktualnie obowiązujące przepisy, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12 ust. 4 pkt 1 również nie zezwalają na usytuowanie ścian z otworami w granicy. W odwołaniu od powyższej decyzji "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o jej uchylenie w całości, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania strona wskazała, że skutkiem decyzji, oprócz konieczności zamurowania okna to, że lokal dotychczas wykorzystywany jako mieszkalny, nie będzie miał takiego przeznaczenia. Wiąże się z tym konieczność zapewniania przez stronę odwołującą się obecnym lokatorom mieszkania zamiennego. Strona odwołująca się nie dysponuje takim lokalem, ani środkami finansowymi na jego pozyskanie. Sami lokatorzy, jako osoby ubogie, nie są w stanie zapewnić sobie innego mieszkania. Procedura oczekiwania na lokal socjalny trwa od 24 do 36 miesięcy. Organ orzekając w sprawie nie wziął pod uwagę żadnej z tych okoliczności. Nadto, termin wykonania decyzji (31 grudnia 2008 roku) jest nierealny. Decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części nakazującej Spółce z o.o. "A" likwidację trzech okien na trzecim piętrze w lokalu mieszkalnym Nr [...], poprzez zamurowanie otworów okiennych murem grub. min. 25 cm w ścianie północnej w/w budynku mieszkalnego poprzecznej oficyny oraz uchylił w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 31 marca 2009 roku. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż mając na względzie oświadczenie świadka, organ I instancji słusznie przyjął za datę realizacji spornych okien rok 1955. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należy zatem uwzględnić przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowie osiedli. Następnie wskazując na treść art. 196 i art. 333 lit. "b" tegoż rozporządzenia oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ zauważył, iż wykonanie robót budowlanych polegających na wybiciu otworów okiennych dla swej legalności niewątpliwie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy –Prawo budowlane – wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym podstawa prawna zakwestionowanego rozstrzygnięcia – art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy Prawo budowlane – jest prawidłowa. Uznając zarzuty zawarte w odwołaniu za chybione organ odwoławczy stwierdził, że organ nadzoru budowlanego podejmuje działania w celu konwalidacji nieprawidłowości związanych z procesem inwestycyjnym, jak i mające na celu doprowadzenie do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu z punktu widzenia prawa budowlanego. W sytuacji, gdy doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem wiąże się w koniecznością przeniesienia najemców do innego lokalu, wszelkie czynności związane z tym procesem obciążają właściciela obiektu. Uzasadniając uchylenie kwestionowanej decyzji w zakresie określenia terminu realizacji nałożonego nią obowiązku i wyznaczenie nowego terminu do dnia 31 marca 2009 roku, organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na okres zimowy i związane z tym utrudnienia, postanowił zmienić kwestionowaną decyzję w odpowiednim zakresie. W skardze na powyższą decyzję "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zaskarżyła ją w całości i wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: - art. 7, 11, 12 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopełnienie w toku rozpoznawania sprawy obowiązków nałożonych przez ustawę, w szczególności orzekające w sprawie organy nie uwzględniły interesu społecznego i słusznego interesu strony, obciążając ją nieuzasadnionymi i nadmiernymi kosztami jej wykonania w nierealnym, z punktu widzenia technicznego i społecznego, terminie; - art. 63 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że nieposiadanie przez właściciela nieruchomości takich dokumentów jak pozwolenie na budowę, czy projekt architektoniczny, może skutkować uznaniem samowoli budowlanej; - art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych w sprawach, o których mowa w art. 48 w sytuacji gdy organ nie wykazał jednoznacznie, jakie przepisy winny mieć zastosowanie w sprawie; - art. 48 Prawa budowlanego, bowiem organ bezpodstawnie uznał, że skarżący ponosi odpowiedzialność jako następca prawny nieruchomości z tytułu popełnienia samowoli budowlanej. W ocenie strony skarżącej przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe nie wykazało jednoznacznie kiedy zostały wykonane sporne okna. Brak jednoznacznego ustalenia daty wykonania okien, uniemożliwia wydanie w sprawie rozstrzygnięcia. Owszem, jeden ze świadków zeznał, że okna zostały wykonane ok. 1955 roku. Tym niemniej, w ocenie strony skarżącej, organ nie powinien poprzestawać w ustaleniu tak istotnej kwestii tylko na zeznaniach starszej osoby dotyczących faktów sprzed 50 lat. Z ostrożności procesowej wskazała na chęć wystąpienia z wnioskiem o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie prawomocnego stwierdzenia samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Po myśli art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepis art. 50 ust. 1 odnosi się do robót budowlanych wykonywanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W stanie faktycznym sprawy organ stwierdził wykonanie trzech otworów okiennych na trzecim piętrze w lokalu mieszkalnym w budynku mieszkalnym usytuowanym w granicy z nieruchomością sąsiednią. Jednocześnie organ ustalił, że okna te zostały wykonane około roku 1955. Dlatego też uwzględniając obowiązujące w tej dacie przepisy, jak i obowiązujące akty prawne w dacie orzekania nakazał zamurowanie rzeczonych okien. Strona skarżąca w treści skargi kwestionowała m. in. prawidłowość ustalenia daty wykonania otworów okiennych, a w szczególności oparcie się w tym zakresie na wyjaśnieniach jednego świadka, który jest osobą starszą. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że reguły postępowania dowodowego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego nakazują dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W szczególności dowodem mogą być zeznania świadków. W sytuacji gdy organ ma ograniczoną możliwość ustalenia danego faktu, nie można kontestować jego ustaleń opartych na danym dowodzie, tylko dlatego, że to jedyny dowód. Strona skarżąca w toku postępowania nie kwestionowała mocy dowodowej zeznań świadka. Argumenty tego typu pojawiły się dopiero na etapie skargi i jako takie należy uznać je za spóźnione. Nadto, strona skarżąca wskazywała na naruszenie art. 63 Prawa budowlanego. Zdaniem strony bezpodstawne jest stwierdzenie, że skoro właściciel nie dysponuje pozwoleniem na budowę, bądź projektem architektonicznym, do określone roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Odnosząc się do tego argumentu wyjaśnić należy, iż organy w toku prowadzonego postępowania nie poprzestały na wezwaniu strony do złożenia tych dokumentów. Organy w celu ustalenia legalności wykonania robót budowlanych czyniły także własne ustalenia, w szczególności wystąpiły do organu administracji architektoniczno – budowlanej z wnioskiem o przesłanie kserokopii akt dotyczących wykonania okien. W odpowiedzi organ administracji architektoniczno – budowlanej dwukrotnie przesyłał kserokopie dokumentów będących w jej posiadaniu. Wśród tych dokumentów nie było pozwolenia na budowę. Bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie pozostaje również fakt zainicjowania postępowania w celu legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji jej prawomocnego stwierdzenia. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi, trudno uznać za takie rzekome naruszenie art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przerzucenie na spółkę odpowiedzialności za stan istniejący wskutek wydania przez organ administracji publicznej wadliwej decyzji administracyjnej, nie liczenie się przy tym z jej istotnym interesem osobistym i materialnym oraz istotnym interesem społecznym, a także postępowanie wbrew obowiązkowi pogłębiania zaufania do organów państwa. Po pierwsze, strona skarżąca nabyła nieruchomość dobrowolnie i świadomie w stanie technicznym i prawnym w jakim się ona znajdowała. Po drugie, samowolne wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku usytuowanego w granicy, nigdy nie mogło przysporzyć inwestorowi więcej praw niż wynikało to z ówczesnych przepisów i obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Po trzecie, przywołana konkurencja interesów nie przemawia za daniem pierwszeństwa istotnym interesom osobistym i materialnym strony skarżącej, gdyż interesy te nie są chronione prawem począwszy od roku 1955 do chwili obecnej. Taki stan prawny powoduje, że również nieskuteczne jest powoływanie się na zasadę konstytucyjną, iż obywatel nie może ponosić konsekwencji wadliwych "decyzji", gdyż ta zasada dotyczy wszystkich obywateli, a chronieni w pierwszym rzędzie winni być ci, którzy prawa nie naruszają przed tymi, którzy nabyli uprawnienie w sytuacji naruszenia prawa. W tak ukształtowanym stanie faktycznym, który był niesporny między stronami, trudno też zarzucać naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, skoro skarżąca jako nabywca nieruchomości znała jej stan. Z treści art. 196 i art. 333 lit. "b" ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, iż wykonanie robót budowlanych polegających na wybiciu otworów okiennych dla swej legalności niewątpliwie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym w niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego to jest wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawa prawna zakwestionowanego rozstrzygnięcia to art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powołanie w podstawie prawnej przepisu art. 51 ust. 7 w/w ustawy jest uzasadnione z tego względu, że roboty budowlane polegające na wykonaniu trzech otworów okiennych na trzecim piętrze, zostały zakończone. Organy nadzoru budowlanego nie miały zatem podstaw do zastosowania art. 50 powołanej ustawy, tj. wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych, lecz zasadnie od razu zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem określając stosowny termin na ich wykonanie. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ani też kodeksowe lub wynikające z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z powyższych względów Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. K.O.