II SA/Łd 1935/02

Dnia 3 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz B. B. kwotę 10,- zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. TG IISA/Łd 1935/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 42 ust.2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz.229 ) oraz § 59 rozporządzenia MGTiOŚ z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz.U. Nr 8, poz. 48 ) w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( DzU. Nr 89, poz.414 ) Starosta S. po rozpatrzeniu wniosku J. L. udzielił mu pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko-składowego zlokalizowanego na działce nr ewid. 94 położonej w miejscowości O. 68 gm. K. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał J. L. wykonanie robót budowlanych, doprowadzających budynek inwentarsko-składowy zlokalizowany jak wyżej, do stanu zgodnego z przepisami. Ponadto w/w decyzją został nałożony m.in. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Realizując zalecenie decyzji, J. L. wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2002r. wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, załączając niezbędne dokumenty. Pismem z dnia 19 września b.r., otrzymanym w dniu 24 września 2002r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. poinformował organ o wykonaniu obowiązku nałożonego w/w decyzją. W dniu 27 września 2002r. dokonano wizji w terenie, w trakcie której ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone, a teren budowy został uporządkowany. Biorąc powyższe pod uwagę organ orzekł, jak w sentencji. Odwołanie od decyzji złożył B. B., domagając się jej uchylenia z uwagi na sprzeczność z przepisami i niewłaściwe ustalenie stanu na gruncie. Zarzucił, iż budynek w postaci stodoły z oborą, został nieprawidłowo wzniesiony w granicy z jego działką siedliskową. Budynek ogranicza jego interesy jako sąsiada, gdyż nie pozwala na swobodne budowanie na działce siedliskowej skarżącego. Podniósł, iż J. L. nie wykonał żadnych wydanych mu zaleceń, dlatego wnioskował o ponowne przeprowadzenie oględzin, gdyż w przeciwnym wypadku powoła na koszt organu biegłego, który wykaże braki w wykonaniu zaleceń. Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania B. B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I-szej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że budynek inwentarsko-składowy, objęty pozwoleniem na użytkowanie, wybudowany został w 1975 roku, w odległości 1m od granicy z działką B. B. Z materiału dowodowego wynika, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, które, jak stwierdził w trakcie postępowania prowadzonego przez właściwy w sprawie organ nadzoru budowlanego, zaginęło podczas remontu. Faktu budowy przedmiotowego obiektu na podstawie pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. również nie potwierdził, uznając jednak, że w tym przypadku brak jest podstaw do orzekania o rozbiórce. W związku z powyższym PINB decyzją z dnia [...] nakazał J. L. przedłożyć: - inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, - inwentaryzację budowlaną wraz z opinią techniczną o poprawności wykonanych robót budowlanych oraz zakres robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Następnie decyzją z dnia [...] nakazał J. L. wykonanie robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami i zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. J. L. przy ubieganiu się o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku inwentarsko-składowego wypełnił warunki wynikające z § 59 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( DzU. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Wypełnienie obowiązków na niego nałożonych potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w piśmie z dnia 19 września 2002r. znak sprawy: [...]. Organ I-szej instancji, zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r., stwierdził o zdatności przedmiotowego obiektu do użytku. Ustosunkowując się do okoliczności podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 1 i 2 powołanego wyżej Prawa budowlanego, a w szczególności zapewnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, polegającą na zapewnieniu dojazdu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. Ustalenia organu nadzoru budowlanego w zakresie wypełnienia obowiązków nałożonych na J. L. są dla organów administracji architektoniczno-budowlanej wiążące. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt nie utrudni też zabudowy działki sąsiedniej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I-szej instancji jest zasadna i dlatego orzekł, jak wyżej. B. B. na decyzję Wojewody [...] wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji Starosty S.. W uzasadnieniu ponowił zarzuty z odwołania. Podniósł, iż organ w sposób bezpodstawny i bezkrytyczny oparł się na ustaleniach nadzoru budowlanego, które skarżący kwestionuje. Stwierdził, że przedmiotowy budynek nie jest zgodny z przepisami prawa budowlanego oraz z przepisami przeciwpożarowymi. Decyzją naruszono prawa skarżącego, jako użytkownika sąsiedniej działki, utrudniony jest przejazd, a ponadto granica wymaga rozgraniczenia, czego nie uczyniono. W celu potwierdzenia zarzutów domaga się powołania biegłego ds. budowlanych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, ponawiając argumentację z zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący utrudnienia przejazdu wskutek legalizacji przedmiotowego budynku, podniesiony na etapie skargi do sądu, gdyż jak wynika z materiału dowodowego - załącznika graficznego, budynek ten w żadnym razie nie pozbawia skarżącego dojazdu do drogi publicznej. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt nie utrudni też zabudowy działki sąsiedniej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto wyjaśniono, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalanie tych praw, a kwestie naruszenia własności mogą być regulowane wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], którą nakazano J. L. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami oraz zobowiązano go do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, była decyzją ostateczną i podlegającą wykonaniu. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł jednak do przekonania, że postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku J. L. o pozwolenie na użytkowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy skutkuje uchyleniem decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe stosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzują unormowania zawarte w art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Wynika z nich, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ponadto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, w ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły unormowania zawarte w art. 8-10 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zapewniły skarżącemu, jako stronie, czynnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwiły mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oględziny, których wynik miał podstawowe znaczenie w sprawie, zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 oraz art. 79 kpa. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie brał udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu 27 września 2002r., ani nie był o terminie tych oględzin powiadomiony stosownie do treści art. 79 § 1 kpa. W trakcie oględzin organ dokonywał kontroli wykonania robót budowlanych, wynikających z decyzji z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., wydanej w oparciu o art. 40 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. ), które miały kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy. Również z załączonej do akt kserokopii protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 12 sierpnia 2002r. przez inspektorów nadzoru budowlanego, w tym samym przedmiocie co wyżej, wynika, że B. B. nie uczestniczył w nich, gdyż odbyły się one jedynie w obecności inwestora J. L. Okoliczności te mają istotne znaczenie z punktu widzenia zarzutu podnoszonego przez skarżącego, iż roboty budowlane, do których wykonania J. L. był zobowiązany, nie zostały wykonane zgodnie z przepisami, co skarżący chciał wykazać poprzez dowód z opinii biegłego, o przeprowadzenie którego wnioskował zarówno w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji, jak i w skardze do Sądu ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 maja 1998r. sygn. IVSA 1111/96 - LEX nr 43267, z dnia 12 sierpnia 1997r. sygn. IISA/Kr 124/96 - nie publik. ). Stosownie do treści art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, czyli w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W rozpoznawanej sprawie wyżej wskazany przepis został przez organ naruszony ( por. ponadto np. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 1986r. sygn. IISA 2015/85 - ONSA nr 1 z 1986r., poz. 13 oraz z dnia 7 listopada 1988r. sygn. IVSA 701/88, z dnia 13 marca 1998r. sygn. ISA/Gd 1104/96, z dnia 25 kwietnia 1996r. sygn. SA/Wr 2294/95 - nie publik. ). Sąd stwierdza również, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 - ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota" nr 50, s. 16 ). Organ II instancji, z uwagi na podnoszone w odwołaniu zarzuty, nie mógł więc - w ocenie Sądu - przy ewidentnym naruszeniu przepisów proceduralnych przez organ I instancji, wydać zaskarżonej decyzji bez stosownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skarżącego, iż organ wydał decyzję z naruszeniem przepisów dotyczących prawa własności, bez przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. Zarzut ten pozostaje bowiem bez wpływu na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż kwestia ta może być przedmiotem rozpoznania przed sądem powszechnym ( por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 1991r. sygn. IVSA 927/91 – OSP 1994/6/103 ). Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) i orzekł, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. tg