II SA/Łd 1937/02

Dnia 3 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz B. B. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się wyroku. B. B. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071) po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] udzielającej M. K., pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 138, orzekającą o utrzymaniu w mocy wskazanej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] udzielił M. K. pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 138. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie B. B. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu całości akt sprawy stwierdził, że M. K., realizując budynek inwentarski na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] nr[...] , w sposób istotny odstąpił od ustaleń i warunków w niej określonych. Właściwy w powyższej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w prowadzonym na wniosek sąsiada postępowaniu uznał, iż istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami, nakazując inwestorowi decyzją z dnia [...] , nr [...] znak sprawy: [...] - opracować inwentaryzację powykonawczą obiektu wraz z projektem stosownych zmian i przeróbek, - przedstawić opinię techniczną dot. prawidłowości i jakości wykonanych robót, opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego, - wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wykonanie ww. robót. Następnie, decyzją z dnia[...], nr [...] (znak sprawy:[...]), organ nadzoru budowlanego, udzielił M. K. pozwolenia na wykonanie zmian i przeróbek oraz zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wobec faktu, że inwestor wywiązał się z obowiązków, nałożonych na niego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek usankcjonowania popełnionego naruszenia prawa, polegającego na odstępstwach od decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 roku Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) organ I-szej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dokonał w dniu 23 września 2002 roku oględzin przedmiotowego budynku, stwierdzając protokolarnie, że wszystkie nakazane przez organ nadzoru budowlanego roboty wykonano, teren przyległy został uporządkowany, obiekt zlokalizowano zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu i może być użytkowany. Ustosunkowując się do okoliczności zawartej w odwołaniu, dot. braku orzeczenia o rozbiórce, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do zrealizowanego przez M. K. budynku organ wyjaśnił, że w przypadku samowolnego odstąpienia inwestora od warunków pozwolenia na budowę, zastosowanie ma art. 50, 51 Prawa budowlanego, a nie powołany wyżej art. 48 tego prawa. Ustawodawca przewidział w takim przypadku łagodniejszą procedurę, której celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w tym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. O zasadności stosowania powyższych przepisów rozstrzyga organ nadzoru budowlanego. Odnośnie kwestii dot. usytuowania przedmiotowego budynku organ poinformował, że obiekty budowlane, zarówno w starym stanie prawnym, jak i obecnie, usytuowane w odległości 3.00 m od granicy z działką sąsiednią, nie mogą posiadać w ścianie zwróconej w kierunku granicy otworów okiennych i drzwiowych. Jak wynika z materiału dowodowego, z tego też powodu inwestor miał obowiązek zamurowania wszystkich otworów w tej ścianie. Należy przy tym stwierdzić, że wypełnienie przez M. K. otworów okiennych w parterze luksferami, jest zgodne z § 234 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. Nr 15 z 1999 roku poz.140), który dopuszcza wypełnienie otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach. O tym, że M. K. wypełnił zalecenia organu nadzoru budowlanego, jednoznacznie wypowiedział się Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego w S. w piśmie z dnia 19 września 2002 roku, Nr PINB.7141-2/18/EK/01, a ustalenia tego organu są dla organu administracji architektoniczno-budowlanej wiążące. Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalanie tych praw, a kwestie naruszenia własności, mogą być regulowane wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Zdaniem, organu odwoławczego, w świetle powyższego, decyzja organu I-szej instancji jest zasadna. W skardze wniesionej przez B. B. na powołaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] skarżący wniósł o jej uchylenie "lub zmianę celem uchylenia decyzji źródłowej w sprawie [...] Starosty[...]". Zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja "jest błędna", gdyż Wojewoda [...] nie sprawdził żadnego zarzutu jaki skarżący podniósł w swoim odwołaniu, jedynie bezkrytycznie dał wiarę organom nadzoru budowlanego. Tymczasem nadal jako sąsiad skarżący posiada "b.duże utrudnienia związane z budową M. K.", jest także "ograniczony w swobodnym dysponowaniu swą nieruchomością i usytuowaniem własnych planowanych budynków". Wbrew deklaracjom nadzoru budowlanego, gabaryty budynku M.K. nie zostały zmienione, otwory okienne nie są zamurowane, ani tez nie są wypełnione luksferami, a jedynie zwykłym szkłem okiennym. Skarżący podniósł, iż powinna zostać dokonana ocena wypełnienia zaleceń budowlanych przez M.K., gdyż nie może zaistnieć sytuacja, by niedoróbki budowlane, godzące w interesy sąsiada nieruchomości w istocie nie podlegały żadnej kontroli. W zaskarżonej decyzji w ogóle nie zajęto się rozpatrzeniem dalszych zarzutów skarżącego, zmierzających do wyjaśnienia daty wzniesienia obiektu budowlanego przez M.K., dla oceny jakie przepisy Prawa budowlanego winny być w niniejszej sprawie stosowane, a zatem jakie rygory prawne winny obowiązywać inwestora. Skarżący zaznaczył, że "nawet na logikę przyjmując, żadne zmiany gabarytów budynku nie mogły być wykonane, skoro M.K. nawet na chwile nie zaprzestał produkcji". Ponadto wentylacja jaką zainstalował M.K. nie spełnia swej funkcji, jak podniósł skarżący. Przykre zapachy z chlewni (głębokiej - ok. 250 sztuk tuczników) - nadal nie zniknęły, a wada wentylacji polega na skierowaniu wyziewów wyłącznie na stronę posesji skarżącego, a M.K., by ochronić swą posesję od przykrych zapachów, zamontował wentylację jedynie z jednej (skarżącego) strony budynku Okoliczności te są sprzeczne z przepisami budowlanymi, utrudniają skarżącemu korzystanie z jego nieruchomości "ponad przeciętną miarę", zwłaszcza że jego ojciec jest astmatykiem i w ogóle nie może przebywać na podwórku. W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja nie rozpatrzyła merytorycznie żadnego z podnoszonych zarzutów w odwołaniu, a także powołując się dodatkowo na argumenty zgłoszone w niniejszej skardze, skarżący wniósł jak wyżej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty podniesione przez B. B. w skardze, są analogiczne, jak w odwołaniu i dotyczą postępowania, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym skarżący brał także udział. Rozstrzyganie w zakresie samowoli budowlanej należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, który jest właściwy do prowadzenia postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności naruszenia prawa, o których mowa między innymi w skardze, a więc daty wzniesienia obiektu, przepisów, które winny być w danej sprawie zastosowane i zasadności legalizacji naruszonego prawa. Ustalenia organu nadzoru budowlanego w tym zakresie są dla organu administracji architektoniczno-budowlanej wiążące, a działanie tych organów nie podlega ocenie organom administracji architektoniczno-budowlanej. B. B. w skardze stwierdził między innymi, że gabaryty spornego budynku nie zostały zmienione oraz cyt: "...otwory okienne nie są zamurowane, ani też nie są wypełnione luksferami, a jedynie zwykłym szkłem okiennym". Z materiału dowodowego tj. decyzji organu nadzoru budowlanego, opinii rzeczoznawcy budowlanego oraz inwentaryzacji budowlanej powykonawczej nie wynika, aby inwestor miał obowiązek zmienić gabaryty budynku inwentarskiego. Ponadto zarówno organ nadzoru budowlanego, jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdziły, że M. K. wypełnił wszystkie zalecenia odnośnie zmian i przeróbek, przewidzianych w celu doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w tym też dotyczących otworów okiennych w ścianie zwróconej w kierunku granicy z działką skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że zgodnie z zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Obowiązek ten wynika z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji, z ograniczonym zakresem co do kompetencji kasacyjnych (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 585-586). Organ odwoławczy obowiązany jest więc rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Skoro organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, oznacza to, że organ ten ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87; PiŻ 1987, nr 43, s.15). W sprawie rozpoznawanej jest bezsporne, że już w odwołaniu od powołanej decyzji pierwszoinstancyjnej, skarżący wyraźnie zarzucił inwestorowi niewykonanie obowiązków, nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Tymczasem, jak wprost stwierdzono w uzasadnieniu decyzji, zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i organy administracji architektoniczno-budowlanej, które wydawały decyzje w sprawie niniejszej w pierwszej i drugiej instancji, przyjęły zgodnie, że obowiązki te zostały przez inwestora wykonane. Na potwierdzenie tej okoliczności, organy orzekające powołały się na ustalenia oględzin, przeprowadzonych w terenie na okoliczność wykonania przez inwestora przedmiotowych obowiązków, w dniach: 13 czerwca i 23 września 2002 roku. Dołączone do akt administracyjnych sprawy niniejszej, protokoły ze wskazanych oględzin robót, wykonanych przez inwestora, nie potwierdzają jednakże udziału w tych czynnościach procesowych, skarżącego, jako strony postępowania prowadzonego przed organami administrującymi. Nie ma także dowodów wskazujących, że skarżący został skutecznie powiadomiony o dacie przeprowadzenia wskazanych dowodów, a brak udziału skarżącego miały charakter rezygnacji z udziału, mimo prawnie skutecznego powiadomienia. Stosownie zaś do zawartej w art. 10 § 1 kpa, zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, organy administracji publicznej, obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, "a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Przez "udział w postępowaniu" należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego, prowadzonych przez organ administracji publicznej. Chodzi zatem o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których jest przewidziany w Kpa. Zgodnie z art. 79 § 1 kpa, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu (m.in.) z oględzin, "przynajmniej na siedem dni przed terminem". Strona ma bowiem prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu (lub jego istotnym fragmencie) bez winy strony, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W tym stanie należało wskazać, że zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 kpa, organy administracji publicznej, są obowiązane przed wydaniem decyzji podjąć wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes obywateli. Prawidłowe rozpoznanie sprawy powinno znaleźć wyraz we właściwym uzasadnieniu decyzji, zawierającym (zgodnie z art. 107 § 3 kpa), nie tylko wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, ale również podanie przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przeciwnym, w tym przede wszystkim wynikającym z twierdzeń strony. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz uzasadnienie kwestionowanej decyzji, prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy nie wywiązał się należycie z powyższych obowiązków, naruszając obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Realizacja tej zasady ma przeważający wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Warszawa 1996, s.52). Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.