II SA/Łd 1949/03

Dnia 16 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), p.o. Sędziego WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia[...], Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37k. ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( t.j. Dz. U. nr 58 z 2003 r. poz. 514 z późn. zm. ) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia[...] , Nr [...] dotyczącą odmowy przyznania J. L. prawa do świadczenia przedemerytalnego. Organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o uznaniu J. L. za osobę bezrobotną od dnia rejestracji tj. od dnia 1 lipca 2003 r. i braku prawa do zasiłku dla bezrobotnego. W dniu 10 lipca 2003 r. J. L. odwołał się od tej decyzji i złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. uchylił decyzję z dnia [...] i przyznał odwołującemu status bezrobotnego od dnia 1 lipca 2003 r. i prawo do zasiłku dla bezrobotnego. W zakresie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego organ ustalił na podstawie uchwał Rady Nadzorczej Spółdzielczego Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowego "A" z dnia 15 listopada 2002 roku oraz z dnia 24 czerwca 2003 roku, a także na podstawie świadectwa pracy z dnia 30 czerwca 2003 roku, iż w okresie od 15 listopada 2002 roku do 30 czerwca 2003 roku skarżący pełnił funkcję likwidatora w S.P.P.H. "A" w Ł. Następnie na podstawie umowy o pracę zawartej w dniu 15 lipca 2003 roku J. L. został zatrudniony na stanowisku Kierownika Spółdzielni i ponownie wyznaczony na stanowisko likwidatora w celu powierzenia dalszego prowadzenia likwidacji. Na podstawie powyższych dokumentów organ uznał, że stanowisko likwidatora w S.P.P.H. "A" nie uległo likwidacji z dniem 30 czerwca 2003 roku. W ocenie organu I instancji brak było podstaw do uznania wiarygodności powodu rozwiązania umowy o pracę z dniem 30 czerwca 2003 roku. Organ ustalił, iż na świadectwie pracy z dnia 30 czerwca 2003 roku jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy wskazano art. 7a w związku z art. l ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 roku o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 roku, Nr 4, poz. 19). Wskazał, iż zgodnie z art. 7a w/w ustawy w razie ogłoszenia upadłości lub zarządzenia likwidacji zakładu pracy i braku środków na wynagrodzenia dla pracowników, syndyk lub likwidator może rozwiązać stosunek pracy bez wypowiedzenia. Zdaniem organu, przyczyna rozwiązania stosunku pracy z dniem 30 czerwca 2003 roku - brak środków na wynagrodzenia - nie znajduje potwierdzenia w świetle zawartej z J. L. kolejnej umowy o pracę już w dniu 15 lipca 2003 roku. Według organu I instancji zamiar zawarcia kolejnej umowy o pracę i powierzenie ponownie obowiązków likwidatora wynika również z uchwały Rady Nadzorczej S.P.P.H. "A" z dnia 24 czerwca 2003 roku. W ocenie organu brak było podstaw do uznania, że stosunek pracy z J. L. został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy w oparciu o powołana ustawę. Rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [....] Nr[...] . Organ odwoławczy uznał, iż zwolnienie J. L. z powodu braku środków na wynagrodzenia wydaje się mało wiarygodne wobec ponownego zatrudnienia go już po 15 dniach, a ze zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, że J. L. pełnił obowiązki likwidatora S.P.P.H. "A" zarówno przed rozwiązaniem umowy o pracę w dniu 30 czerwca 2003 roku jak i po ponownym zatrudnieniu, od dnia 16 lipca 2003 roku. W dniu 29 grudnia 2003 roku J. L. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] , Nr[...]. W skardze zarzucił wyżej wymienionej decyzji naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. Nr 58 poz. 514) w części przyznawania uprawnień do uzyskania świadczenia przedemerytalnego oraz art. 61 § 3 i art.76 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 200 roku, Nr 98, poz. 1071), dotyczących daty wszczęcia postępowania administracyjnego i traktowania dokumentów jako dowodów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi wskazując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004 r., na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1271) weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153 poz. 1269) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270) . Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga J. L. została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004 r. i do tego dnia postępowanie nie zostało zakończone. Skarga ta winna więc zostać rozpoznana na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś sądem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r. dla obszaru województwa łódzkiego. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej Oceniając kwestionowaną decyzję w tych dwóch aspektach stwierdzić należy zasadność skargi J. L., aczkolwiek nie do końca z powodów przytoczonych w skardze. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zobowiązane są do przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, dowodowego, jak i do należytego stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy - co wynika z art. 7 kpa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ). Artykuł 37l ust.1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Prawo do świadczenia przedemerytalnego ustala się na wniosek tej osoby. J. L. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy Nr 1 w Ł. w dniu 1 lipca 2003 r.. Wniosek o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego złożył w dniu 10 lipca 2003 r.. Organy miały więc obowiązek ustalić, czy skarżący spełniał warunki do nabycia tego świadczenia w dniu 1 lipca 2003 r.. Warunki te określał art. 37k ust. 1 cytowanej ustawy – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2003 r. wprowadzonym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /.../ ( Dz.U.03.6.65 ), stanowiąc że świadczenie przedemerytalne przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 9, osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, lub 2) do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, lub 4) do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 34 lata dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. 2002 r. Nr 9, poz. 85, Nr 127, poz. 1088 i Nr 155, poz. 1287), lub 5) zakończyła okres zatrudnienia, o którym mowa w art. 19 ust. 2a, i w wyniku zaliczenia go do okresu uprawniającego do emerytury spełnia warunki określone w pkt 1, 3 lub 4. Organy administracji w uzasadnieniu decyzji podawały, że J. L. ukończył 55 lat i legitymuje się okresem uprawniającym do emerytury wynoszącym ponad 35 lat, co wskazuje, iż w podstawie prawnej rozstrzygnięcia rozważały pkt 2 ust. 1 art. 37k. Jednak nie wynika to wprost, ani z decyzji, ani z uzasadnienia i uniemożliwia Sądowi skontrolowanie prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Stanowi jednocześnie naruszenie art. 107§ 1 i 3 kpa, który wymienia wśród składników koniecznych decyzji - uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy obu instancji kwestionowały, podaną w świadectwie pracy, podstawę rozwiązania umowy o pracę wynikającą z art. 7a w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 roku o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 roku, Nr 4, poz. 19). Wskazywały, że przyczyna zwolnienia J. L. z pracy jest nieprawdziwa, gdyż po 15 dniach od zwolnienia został ponownie zatrudniony na tym samym stanowisku. Pominęły przy tym zupełnie okoliczność, że w wyniku działania organu administracji - decyzji z dnia [...] orzekającej o braku prawa do zasiłku dla bezrobotnego – J. L., po przepracowaniu ponad 35 lat, został pozbawiony środków do życia. Dopiero w dniu 28 sierpnia 2003 r. decyzja ta została uchylona i przyznano skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnego. Niedopuszczalne jest więc podnoszenie przez organ zarzutu, iż skarżący podjął pracę w zakładzie, który go zwolnił z własnych przyczyn, skoro fakt ten został spowodowany działaniem organu, który wbrew ciążącym na nim powinnościom dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy ( art. 7 kpa ) nie dopełnił tego obowiązku, a następnie z efektów swych działań wywoził negatywne skutki dla strony. Tego rodzaju działanie organu administracji jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury. W piśmiennictwie podnosi się, a Sąd w pełni podziela to stanowisko, iż "dopuszcza się obrazy art. 8 i 9 kpa organ administracji, który skutki nieznajomości prawa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych przerzuca na obywateli" ( tak m. in. prof. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Zakamycze 2000, s. 145 ). Jeżeli organ I lub II instancji, przy ustalaniu uprawnień skarżącego do świadczenia przedemerytalnego miał wątpliwości co do podstaw rozwiązania z nim umowy o pracę winien w pierwszym rzędzie ocenić czy rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy ( pkt 2 i 3 ust. 1 art. 37k ) zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 20a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowił, iż ilekroć w ustawie jest mowa "przyczynach dotyczących zakładu pracy" - oznacza to rozwiązanie stosunku pracy (stosunku służbowego) z powodu ogłoszenia upadłości pracodawcy, jego likwidacji lub likwidacji stanowiska pracy z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych, a także wygaśnięcie stosunku pracy (stosunku służbowego) z powodu śmierci pracodawcy lub gdy przepisy ustawy przewidują wygaśnięcie stosunku pracy w przypadku przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę i niezaproponowania przez tego pracodawcę nowych warunków pracy i płacy; W rozpoznawanej sprawie brak jest oceny organów administracji w tym zakresie co oznacza iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada rozstrzygnięcia sprawy przychylnego dla strony, jeżeli brak jest przeciwskazań dla takiego rozstrzygnięcia ze względu na interes społeczny i gdy nie przekracza to możliwości organu wynikających z przysługujących mu uprawnień i środków ( orzeczenia prezentujące ten kierunek interpretacji: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt S.A. 820/81 ONSA 1981/157 z aprobującą glosą J. Łętowskiego, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r. sygn. akt V S.A. 1609/99 ONSA 2001/3/121 ). Nie stoi temu na przeszkodzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażane w wielu orzeczeniach, iż przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji ani sądowi administracyjnemu jakichkolwiek uprawnień do uznaniowego przyznawania świadczeń ( m. in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt II SA 345/98 LEX nr 41946). Obowiązek wyjaśnienia i oceny, czy skarżący spełnia warunki do przyznania mu świadczenia przedemerytalnego wynika zarówno z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (art. 37k ust. 1 pkt od 1 do 5, art. 2 ust. 1 pkt 20a) jak i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i 8 kpa). W tym zakresie zarzuty skargi są zasadne. Odnosząc się do treści, wskazanego przez skarżącego, art. 61 § 3 kpa, który określa iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania – Sąd nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Zaś odnośnie naruszenia przez organy przepisu art. 76 § 2 kpa to należy wskazać, iż art. 76 kpa w § 3 nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 k.p.a.. Jednak w świetle wyżej przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, iż organy administracyjne nie przeprowadziły dowodów, które podważałyby treść świadectwa pracy i w tej części zarzut jest uzasadniony. Mając na względzie fakt, że organy obu instancji nie wykazały, iż podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i jej załatwienia w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu, przez co naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 8, 9 i 107 § 1 i 3 kpa, Sąd zobowiązany był do uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdził, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji było w tym przypadku bezprzedmiotowe.